Υποχρέωση συμμόρφωσης με τους κανόνες δημοσίων συμβάσεων – C-59/23

Το 2015, η Ουγγαρία κοινοποίησε στην Επιτροπή ένα μέτρο, το οποίο αφορούσε την παροχή χρηματοδοτικής συνεισφοράς για την ανάπτυξη δύο νέων αντιδραστήρων στις εγκαταστάσεις του πυρηνικού σταθμού ηλεκτροπαραγωγής Paks. Οι δύο νέοι αντιδραστήρες, με την ονομασία Paks II, προστίθενται στους ήδη υπάρχοντες τέσσερις πυρηνικούς αντιδραστήρες της ίδιας μονάδες. Δικαιούχος του μέτρου ήταν η εταιρεία Paks II, η οποία ανήκει κατά 100 % στο ουγγρικό Δημόσιο και επρόκειτο να αποκτήσει την κυριότητα και εκμετάλλευση των δύο νέων πυρηνικών αντιδραστήρων. Το μέτρο βασιζόταν σε μία διακυβερνητική συμφωνία μεταξύ Ουγγαρίας και Ρωσίας που είχε συναφθεί το 2014, βάσει της οποίας οι δύο χώρες δεσμεύτηκαν να ορίσουν έναν έμπειρο δημόσιο οργανισμό ελεγχόμενο από το κράτος, ο οποίος θα ήταν οικονομικά και τεχνικά υπεύθυνος για τον σχεδιασμό, την κατασκευή και τη θέση σε λειτουργία των νέων αντιδραστήρων. Η Ρωσία ανέθεσε στην εταιρεία JSC NIAEP την κατασκευή των αντιδραστήρων και η Ουγγαρία όρισε την Paks II ως φορέα που θα είχε την κατοχή και εκμετάλλευσή τους. Στο πλαίσιο αυτό, η Ρωσία δεσμεύτηκε να χορηγήσει στην Ουγγαρία κρατικό δάνειο για τη χρηματοδότηση της ανάπτυξης των αντιδραστήρων, ύψους 10.000.000.000 ευρώ, πλέον 2.500.000.000 σε μεταγενέστερο στάδιο.

Η Επιτροπή έκρινε το μέτρο συμβατό, βάσει του άρθρου 107 (3) (γ) ΣΛΕΕ, με τη διατύπωση ορισμένων μόνον επιφυλάξεων (SA.38454/2018). Συγκεκριμένα, έκρινε ότι η απευθείας ανάθεση της κατασκευής των δύο νέων πυρηνικών αντιδραστήρων στην JSC NIAEP δεν μπορούσε να προκαλέσει περαιτέρω στρέβλωση του ανταγωνισμού και των συναλλαγών στην αγορά ηλεκτρικής ενέργειας. Ως εκ τούτου, δεν ήταν υποχρεωμένη να ελέγξει εάν η επίμαχη ανάθεση ήταν σύμφωνη με τους κανόνες δημοσίων συμβάσεων. Σημείωσε, ακόμη, ότι το εν λόγω ζήτημα είχε εξεταστεί ξεχωριστά κατά την εξέταση προσφυγής κατά κράτους μέλους (αρ. 258 ΣΛΕΕ), οπότε και δεν διαπιστώθηκε καμία παραβίαση των εν λόγω κανόνων από την Ουγγαρία. Συγκεκριμένα, στο πλαίσιο προσφυγής κατά της Ουγγαρίας, είχε διαπιστωθεί ότι η απευθείας ανάθεση στην εταιρεία JSC NIAEP των εργασιών κατασκευής των δύο αντιδραστήρων μπορούσε να πραγματοποιηθεί χωρίς διαγωνισμό, διότι, για τεχνικούς λόγους, δεν υπήρχε ανταγωνισμός. Η Αυστρία άσκησε προσφυγή ακυρώσεως κατά της ως άνω απόφασης, η οποία απορρίφθηκε από το ΓεΔΕΕ (T-101/18). Κατόπιν τούτου, άσκησε την επίμαχη αίτηση αναιρέσεως ενώπιον του ΔΕΕ. Η υπόθεση παραπέμφθηκε σε τμήμα Μείζονος Συνθέσεως.

Το ΔΕΕ υπενθύμισε αρχικά ότι η διαδικασία του άρθρου 108 ΣΛΕΕ δεν πρέπει ποτέ να οδηγεί σε αποτέλεσμα αντίθετο προς τις ειδικές διατάξεις της ΣΛΕΕ. Συνεπώς, ενίσχυση η οποία, είτε αυτή καθ’ εαυτήν είτε λόγω ορισμένων εκ των όρων της, αντιβαίνει σε διατάξεις ή γενικές αρχές του ενωσιακού δικαίου δεν είναι δυνατόν να κριθεί συμβατή. Η Επιτροπή οφείλει να λαμβάνει υπόψη τυχόν παραβιάσεις άλλων διατάξεων του ενωσιακού δικαίου πέραν από εκείνες οι οποίες διέπουν τις κρατικές ενισχύσεις, σε περίπτωση που πρόκειται για παραβίαση η οποία απορρέει από τη χρηματοδοτούμενη οικονομική δραστηριότητα, από την ίδια την ενίσχυση ή το καθ’ εαυτό αντικείμενό της ή, ακόμη, από όρους άρρηκτα συνδεδεμένους με το αντικείμενο της ενίσχυσης. Όταν οι όροι μιας ενίσχυσης συνδέονται τόσο άρρηκτα με το αντικείμενό της, ώστε είναι αδύνατον να εξεταστούν χωριστά, το αποτέλεσμά τους επί της συμβατότητας της ενίσχυσης στο σύνολό της πρέπει κατ’ ανάγκην να εξετάζεται στο πλαίσιο της διαδικασίας του άρθρου 108 ΣΛΕΕ Τέτοιοι όροι συγκαταλέγονται, επομένως, στα στοιχεία που καλείται να εξετάσει και, ενδεχομένως, να εγκρίνει η Επιτροπή, οπότε, εάν συνεπάγονται παραβίαση διατάξεων ή παραβίαση γενικών αρχών του ενωσιακού δικαίου, θα είναι κατ’ ανάγκην παράνομη και τυχόν απόφαση της Επιτροπής με την οποία εγκρίνεται η ίδια ενίσχυση.

Κατόπιν τούτων, το ΔΕΕ εξέτασε εν πρώτοις τον προσδιορισμό του αντικειμένου της επίμαχης ενίσχυσης. Το ΓεΔΕΕ είχε κρίνει ότι μοναδικό αντικείμενο της ενίσχυσης ήταν η δωρεάν παραχώρηση των δύο νέων πυρηνικών αντιδραστήρων υπέρ της εταιρείας Paks II, προκειμένου αυτή να τους εκμεταλλευθεί. Το ΔΕΕ σημείωσε αρχικά ότι δεν είναι δυνατόν να αποκλειστεί από το αντικείμενο του επίμαχου μέτρου μία πράξη της οποίας τα ουσιώδη στοιχεία προκύπτουν από την κοινοποίηση του μέτρου αυτού και η οποία αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του, υπό την έννοια ότι συνιστά αναγκαίο στοιχείο για την υλοποίησή του και, συνακόλουθα, για την επίτευξη του σκοπού του. Εν προκειμένω, σκοπός του μέτρου ήταν η στήριξη της παραγωγής πυρηνικής ενέργειας και μέσο για την επίτευξή του ήταν ένα έργο το οποίο αφορούσε την ανάπτυξη δύο νέων πυρηνικών αντιδραστήρων. Βάσει της διακυβερνητικής συμφωνίας, η ανάπτυξή τους περιελάμβανε τον σχεδιασμό και την κατασκευή τους, πράξη της οποίας τα ουσιώδη στοιχεία, ήτοι, μεταξύ άλλων, η ταυτότητα του κατασκευαστή και οι τεχνικές προδιαγραφές τους, προέκυπταν από την κοινοποίηση του μέτρου. Συνεπώς, η κατασκευή των αντιδραστήρων, στον βαθμό που ήταν, αφενός, αναγκαίο στοιχείο για την επίτευξη του σκοπού τον οποίο επιδίωκε το μέτρο και, αφετέρου, πράξη χρηματοδοτούμενη, τουλάχιστον εμμέσως, με πόρους της Ουγγαρίας, αποτελούσε αναπόσπαστο μέρος του κοινοποιηθέντος μέτρου και, ως εκ τούτου, εσφαλμένα το ΓεΔΕΕ την είχε αποκλείσει από το αντικείμενο του μέτρου.

Εν συνεχεία, εξετάστηκε κατά πόσον υπήρχε άρρηκτη σχέση μεταξύ κατασκευής και λειτουργίας των αντιδραστήρων. Το ΔΕΕ σημείωσε αρχικά ότι η απευθείας ανάθεση της σύμβασης κατασκευής των δύο νέων πυρηνικών αντιδραστήρων συνιστούσε κατ’ ανάγκην όρο συνδεόμενο με το αντικείμενο της ενίσχυσης, δεδομένου ότι η κατασκευή αποτελούσε αναπόσπαστο μέρος του επίμαχου μέτρου. Διευκρίνισε ότι δεν συνιστούν όρους άρρηκτα συνδεδεμένους με το αντικείμενο της ενίσχυσης εκείνοι που, παρότι αποτελούν μέρος του επίμαχου μέτρου, δεν είναι in concreto αναγκαίοι για την υλοποίηση του σκοπού του ή για τη λειτουργία του. Ως εκ τούτου, μέτρα που λαμβάνει το οικείο κράτος μέλος και συνδέονται μεν στην πράξη με το επίμαχο μέτρο ενίσχυσης, αλλά είναι νομικώς διακριτά, δεν αποτελούν όρους άρρηκτα συνδεδεμένους με αυτό. Εν προκειμένω, η απευθείας ανάθεση της σύμβασης κατασκευής των δύο νέων πυρηνικών αντιδραστήρων συνιστούσε όρο άρρηκτα συνδεδεμένο με το αντικείμενο του κοινοποιηθέντος μέτρου και στόχευε στην ανάπτυξη των αντιδραστήρων αυτών ενόψει της δωρεάν διάθεσής τους στην Paks II. Και τούτο, διότι ο όρος που συνίστατο στην απευθείας ανάθεση ήταν απολύτως αναγκαίος για την υλοποίηση του αντικειμένου της ενίσχυσης. Συνεπώς, ενδεχόμενη παραβίαση διατάξεων ή γενικών αρχών του ενωσιακού δικαίου, όπως της ενωσιακής νομοθεσίας για τις δημόσιες συμβάσεις, οφειλόμενη στον προαναφερθέντα άρρηκτα συνδεδεμένο με το επίμαχο μέτρο ενίσχυσης όρο, μπορούσε να αποτελέσει λόγο για να μην κριθεί το επίμαχο μέτρο συμβατό.

Το ΔΕΕ διευκρίνισε ότι η εξέταση του ζητήματος εάν η απευθείας ανάθεση της σύμβασης κατασκευής των δύο νέων πυρηνικών αντιδραστήρων ήταν συμβατή με τη σχετική νομοθεσία ήταν κατά μείζονα λόγο επιβεβλημένη, διότι η οργάνωση ανοικτής, αμερόληπτης και άνευ όρων διαγωνιστικής διαδικασίας για την ανάθεση σύμβασης που έχει ως αντικείμενο την κατασκευή υποδομής είναι ικανή να επηρεάσει, μεταξύ άλλων, τόσο το κόστος της απαιτούμενης επένδυσης για την κατασκευή όσο και τις ιδιότητες της υποδομής και, συνακόλουθα, την έκταση του πλεονεκτήματος που ενδεχομένως χορηγείται κατ’ αυτόν τον τρόπο σε επιχείρηση ή όμιλο επιχειρήσεων. Στη βάση αυτή, το ΔΕΕ επέκρινε το ΓεΔΕΕ για το γεγονός ότι είχε δεχθεί το συμπέρασμα της Επιτροπής περί συμβατότητας του μέτρου. Σημείωσε ότι το συμπέρασμα του ΓεΔΕΕ δεν συνάδει με το γεγονός ότι ο όρος της απευθείας ανάθεσης της σύμβασης κατασκευής των αντιδραστήρων ήταν άρρηκτα συνδεδεμένος με τη δωρεάν διάθεσή τους και έπρεπε, ως εκ τούτου, να συνεκτιμηθεί κατά τον έλεγχο συμβατότητας. Περαιτέρω, όταν η Επιτροπή εξετάζει εάν η σχεδιαζόμενη ενίσχυση πληροί την προϋπόθεση του άρθρου 107 (3) (γ) ΣΛΕΕ περί μη αλλοίωσης των όρων των συναλλαγών σε βαθμό αντίθετο προς το κοινό συμφέρον, οφείλει να λαμβάνει υπόψη τις αρνητικές συνέπειες τις οποίες ενδέχεται να έχει η ενίσχυση επί του ανταγωνισμού και επί των συναλλαγών μεταξύ των κρατών μελών εν γένει. Συνεπώς, όταν συντρέχει παραβίαση διάταξης του ενωσιακού δικαίου η οποία είναι ικανή να προκαλέσει στρέβλωση του ανταγωνισμού σε αγορά που είναι μεν διαφορετική, πλην όμως συνδέεται με εκείνη την οποία αφορά το κοινοποιηθέν μέτρο, ενδέχεται η Επιτροπή να πρέπει να τη λάβει υπόψη της στο πλαίσιο εξέτασης της συμβατότητας του μέτρου. Αυτό ισχύει, εν προκειμένω, για τυχόν στρέβλωση του ανταγωνισμού που θα μπορούσε να προκύψει στην αγορά κατασκευής πυρηνικών σταθμών ηλεκτροπαραγωγής από την αντίθετη προς τους κανόνες δημοσίων συμβάσεων ανάθεση της σύμβασης κατασκευής των δύο νέων πυρηνικών αντιδραστήρων, εφόσον η ανάθεση αυτή συνιστούσε όρο άρρηκτα συνδεδεμένο με το αντικείμενο του επίμαχου μέτρου ενίσχυσης.

Ενόψει των ανωτέρω, το ΔΕΕ έκρινε ότι το ΓεΔΕΕ είχε υποπέσει σε πλάνη, κρίνοντας αφενός ότι το αντικείμενο του επίμαχου μέτρου δεν περιελάμβανε την κατασκευή των δύο νέων πυρηνικών αντιδραστήρων και αφετέρου ότι ορθώς η Επιτροπή είχε διαπιστώσει ότι η ανάθεση της σύμβασης κατασκευής τους δεν συνιστούσε όρο της επίμαχης ενίσχυσης άρρηκτα συνδεδεμένο με αυτήν.

Εν συνεχεία, το ΔΕΕ εξέτασε το κατά πόσον ήταν επιτρεπτή η ξεχωριστή αξιολόγηση της τήρησης των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων βάσει όχι του άρθρου 108 ΣΛΕΕ, αλλά του άρθρου 258 ΣΛΕΕ. Σημείωσε αρχικά ότι οι δύο αυτές διαδικασίες μπορούν να εφαρμοστούν σωρευτικά, σε περίπτωση που ένα κρατικό μέτρο εμπίπτει συγχρόνως στο πεδίο εφαρμογής τόσο των διατάξεων για τις κρατικές ενισχύσεις όσο και άλλων διατάξεων της ΣΛΕΕ. Η Επιτροπή, όμως, δεν έχει την εξουσία να καθορίζει οριστικά, στο πλαίσιο διαδικασίας λόγω παραβάσεως κράτους μέλους, τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις ενός κράτους μέλους ή να του παρέχει εγγυήσεις ως προς τη συμβατότητα συγκεκριμένης συμπεριφοράς με το ενωσιακό δίκαιο, δεδομένου ότι, βάσει του άρθρου 260 (1) ΣΛΕΕ, το ΔΕΕ είναι το μόνο αρμόδιο να διαπιστώνει ότι κράτος μέλος έχει παραβεί υποχρέωση την οποία υπέχει από τις Συνθήκες. Ως εκ τούτου, το γεγονός ότι η Επιτροπή έχει περατώσει διαδικασία κινηθείσα κατά κράτους μέλους, ασκώντας συναφώς τη διακριτική ευχέρειά της, η οποία εξάλλου δεν υπόκειται σε δικαιοδοτικό έλεγχο από το ΔΕΕ, δεν είναι αποφασιστικής σημασίας για την κρίση του ζητήματος εάν η εθνική νομοθεσία ή το εθνικό μέτρο που αποτελούσε αντικείμενο της διαδικασίας εκείνης συνάδει με το ενωσιακό δίκαιο. Συνακόλουθα, εν προκειμένω, τίποτε δεν εμπόδιζε την Επιτροπή κατά τον έλεγχο του κοινοποιηθέντος μέτρου να παραπέμψει, με την επίδικη απόφασή της, στη διαδικασία κατά κράτους μέλους και, ειδικότερα, στα συμπεράσματά της από τις εκτιμήσεις τις οποίες είχε πραγματοποιήσει τότε, λαμβάνοντας, ενδεχομένως, υπόψη πληροφορίες ή στοιχεία που θα μπορούσαν να έχουν περιέλθει σε γνώση της μετά την περάτωση της διαδικασίας εκείνης και πριν από την έκδοση της επίδικης αποφάσεως. Δεν αποτελεί επαρκή αιτιολογία η απλή παραπομπή στη διαδικασία αυτή και στις εφαρμοστέες διατάξεις, χωρίς καμία αναφορά στα άλλα συγκεκριμένα στοιχεία τα οποία έλαβε υπόψη της, καθώς και στη μεθοδολογία βάσει της οποίας κατέληξε στο συμπέρασμά της. Εν προκειμένω, οι λόγοι που είχε εκθέσει η Επιτροπή δεν περιείχαν κανένα στοιχείο από το οποίο να προκύπτει με σαφήνεια και χωρίς αμφισημία η συλλογιστική βάσει της οποίας είχε καταλήξει στη διαπίστωση ότι η απευθείας ανάθεση ήταν σύμφωνη με την Οδηγία 2014/25.

Ενόψει των ανωτέρω, το ΔΕΕ καταλόγισε στο ΓεΔΕΕ και δεύτερη πλάνη περί το δίκαιο, όσον αφορά την κρίση του για την ορθότητα του συμπεράσματος της Επιτροπής ότι δεν υπήρχε υποχρέωση να εξεταστεί εάν η απευθείας ανάθεση της κατασκευής των πυρηνικών αντιδραστήρων ήταν συμβατή με τους κανόνες δημοσίων συμβάσεων. Στο πλαίσιο αυτό, αναίρεσε την απόφαση του ΓεΔΕΕ και έκρινε το ίδιο την προσφυγή, κάνοντας δεκτούς τους σχετικούς ισχυρισμούς της Αυστρίας. Ως εκ τούτου, ακύρωσε την απόφαση της Επιτροπής.