Υποχρεώσεις της Επιτροπής κατά τον έλεγχο καθεστώτος αποζημίωσης – T-538/24

Το 2020, η Ιταλία συνέστησε ένα ταμείο αποζημίωσης για τις ζημίες που υπέστη ο κλάδος των αερομεταφορών στο πλαίσιο της πανδημίας του κορωνοϊού. Την ίδια χρονιά, κοινοποίησε στην Επιτροπή καθεστώς ενίσχυσης επιλέξιμων αεροπορικών εταιρειών από το εν λόγω ταμείο, λόγω των επιβαλλόμενων ταξιδιωτικών περιορισμών και άλλων περιοριστικών μέτρων που ελήφθησαν στο πλαίσιο της πανδημίας. Οι προϋποθέσεις για την υπαγωγή στο καθεστώς περιελάμβαναν: α) την υποχρέωση των δικαιούχων να μην είναι δικαιούχοι άλλων κρατικών ενισχύσεων, β) κατοχή νόμιμης άδειας λειτουργίας, γ) χωρητικότητα αεροσκαφών συγκεκριμένου επιπέδου, και δ) σεβασμό των ελάχιστων αμοιβών των εργαζομένων, όπως καθορίζονται από εθνική συλλογική σύμβαση εργασίας για τις αερομεταφορές.

Η Επιτροπή, με την απόφαση SA.59029/2020, ενέκρινε το ιταλικό καθεστώς. Ωστόσο, μετά από προσφυγή ακυρώσεως της Ryanair (T-268/21), το ΓεΔΕΕ ακύρωσε την απόφαση αυτή το 2023, κρίνοντας ότι η Επιτροπή δεν είχε αιτιολογήσει για ποιους λόγους η προϋπόθεση σεβασμού ορισμένων εργατικής φύσεως δικαιωμάτων για την υπαγωγή δικαιούχων σε καθεστώς κρατικής ενίσχυσης λόγω κορωνοϊού κρίθηκε συμβατή, μόνον υπό το πρίσμα του Κανονισμού 593/2008 (Ρώμη Ι), χωρίς να αξιολογηθούν άλλοι κανόνες και αρχές του ενωσιακού δικαίου, όπως η ελευθερία εγκατάστασης και η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών. Το 2023, η Επιτροπή εξέδωσε εκ νέου απόφαση για το ίδιο καθεστώς, κατόπιν τροποποίησης και παράτασής του που κοινοποιήθηκε από τις ιταλικές αρχές, με την οποία έκρινε το καθεστώς συμβατό, βάσει του άρθρου 107 (2) (β) ΣΛΕΕ περί ενισχύσεων για την επανόρθωση ζημιών που προκαλούνται από θεομηνίες ή άλλα έκτακτα γεγονότα. Η Ryanair προσέφυγε εκ νέου στο ΓεΔΕΕ. Στο μεταξύ, το ΔΕΕ (C-490/23 P) αναίρεσε την ως άνω απόφαση του ΓεΔΕΕ, που αφορούσε την αρχική απόφαση SA.59029/2020 της Επιτροπής, κρίνοντας ότι, λαμβανομένου υπόψη του εξαιρετικά μεγάλου αριθμού διατάξεων και αρχών του ενωσιακού δικαίου που ενδέχεται να παραβιάζονται από τη χορήγηση ενίσχυσης, δεν μπορεί να απαιτείται από την Επιτροπή να παράσχει ειδική αιτιολογία για καθεμιά από αυτές. Αρκεί να προκύπτει από την αιτιολογία της απόφασης ότι η Επιτροπή εκτίμησε το οικείο μέτρο υπό το πρίσμα των ανωτέρω διατάξεων ή αρχών και διαπίστωσε ότι αυτές είτε δεν ήταν κρίσιμες όσον αφορά το επίμαχο μέτρο είτε, εν πάση περιπτώσει, δεν είχαν παραβιαστεί. Σε διαφορετική περίπτωση, θα διακυβευόταν η αποτελεσματικότητα της διαδικασίας του άρθρου 108 ΣΛΕΕ, ή ακόμη και η δυνατότητα να ληφθεί ευνοϊκή απόφαση για μια ενίσχυση στο τέλος του προκαταρκτικού σταδίου εξέτασης χωρίς να κινηθεί επίσημη διαδικασία έρευνας. Κατόπιν τούτων, το ΔΕΕ ανέπεμψε την υπόθεση στο ΓεΔΕΕ για νέα κρίση (T-268/21 RENV).

Το ΓεΔΕΕ απέρριψε αρχικά επιχειρήματα που σχετίζονται με τις ελευθερίες εγκατάστασης και παροχής υπηρεσιών και τον Κανονισμό Ρώμη Ι. Επί ζητημάτων κρατικών ενισχύσεων, εξέτασε εάν μπορούσε να εφαρμοστεί το άρθρο 107 (2) (β) ΣΛΕΕ περί ενισχύσεων για την επανόρθωση ζημιών που προκαλούνται από θεομηνίες ή άλλα έκτακτα γεγονότα. Με δεδομένο ότι οι δικαιούχοι του καθεστώτος αναφέρονταν ρητώς στο κείμενο της απόφασης, ορισμένοι ισχυρισμοί αφορούν καθεαυτούς τους δικαιούχους, ενώ στη συνέχεια αμφισβητήθηκε η μεθοδολογία υπολογισμού της αποζημίωσης.

Οι προσφεύγοντες υποστήριξαν αρχικά ότι η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη προηγούμενες οικονομικές δυσχέρειες που αντιμετώπιζε μία εκ των δικαιούχων, η Blue Panorama. Το ΓεΔΕΕ, επικαλούμενο προηγούμενη νομολογία, έκρινε ότι, δεδομένου ότι πρόκειται για καθεστώς και όχι για μεμονωμένη ενίσχυση, η Επιτροπή δεν ήταν υποχρεωμένη να εξετάσει στην προσβαλλόμενη απόφαση τον συγκεκριμένο κίνδυνο ότι τυχόν προηγούμενες οικονομικές ζημίες της Blue Panorama θα μπορούσαν να αντισταθμιστούν από το εν λόγω καθεστώς. Η Ryanair είχε επισημάνει ότι, σε προηγούμενη νομολογία του, το ΓεΔΕΕ είχε κρίνει ότι η Επιτροπή είχε το δικαίωμα να αξιολογήσει, πέραν της γενικής και αφηρημένης εξέτασης ενός καθεστώτος, και την εφαρμογή του σε συγκεκριμένη περίπτωση. Πλην όμως, το ΓεΔΕΕ έκρινε ότι στην παρούσα υπόθεση, παρότι οι δικαιούχοι του επίμαχου καθεστώτος, συμπεριλαμβανομένης της Blue Panorama, είχαν προσδιοριστεί στην αρχική απόφαση, η Επιτροπή δεν είχε ιδιαίτερο λόγο να κάνει χρήση της εν λόγω εξουσίας της. Κι αυτό διότι, η εξέταση των γενικών χαρακτηριστικών του επίμαχου καθεστώτος δεν αποκάλυψε κανένα στοιχείο που να δείχνει ότι η εφαρμογή του θα μπορούσε να οδηγήσει σε υπεραντιστάθμιση της ζημίας που υπέστησαν οι δικαιούχοι.

Περαιτέρω, αμφισβητήθηκαν οι ενισχύσεις υπέρ του ομίλου Lufthansa, που είχε επωφεληθεί από το καθεστώς, με επίκληση ότι παραβιαζόταν η αρχή της αναλογικότητας, καθώς η Air Dolomiti (μέλος του ομίλου) είχε αποζημιωθεί για τις ίδιες ζημίες και από άλλη πηγή. Επικαλούμενο την ίδια ως άνω νομολογία, το ΓεΔΕΕ έκρινε ότι η Επιτροπή δεν ήταν υποχρεωμένη να εξετάσει τον κίνδυνο ενδεχόμενης ωφέλειας του ομίλου από οποιαδήποτε ενίσχυση τυχόν χορηγείται σε καθένα από τα μέλη του. Συνεπώς, δεν είχε υποχρέωση να αξιολογήσει εάν οι ενισχύσεις που λάμβανε η Air Dolomiti στο πλαίσιο του επίμαχου καθεστώτος τυχόν σωρεύονταν με άλλες ενισχύσεις για τις ίδιες επιλέξιμες ζημίες. Επιπλέον, οι ιταλικές αρχές είχαν δεσμευτεί να υποβάλουν έκθεση στην Επιτροπή με τα ποσά που έλαβε κάθε δικαιούχος, πράγμα που αποτελεί μέτρο προστασίας έναντι της υπεραντιστάθμισης. Επιπροσθέτως, το καθεστώς περιλαμβάνει και διάφορες άλλες διασφαλίσεις κατά της υπεραντιστάθμισης και της σώρευσης, όπως την απαγόρευση να καταβάλλεται αποζημίωση για την ίδια ζημία που είχε αποζημιωθεί από άλλη πηγή, την απαγόρευση να σωρεύονται ενισχύσεις και την παράλληλη θέσπιση μηχανισμού εκ των υστέρων ανάκτησης τυχόν υπερβαινόντων ποσών, καθώς και την υποχρέωση πιστοποίησης από ανεξάρτητο ελεγκτή ότι οι επιλέξιμες ζημίες δεν είχαν αποζημιωθεί από άλλη πηγή. Συνακόλουθα, δεν υπήρχε ιδιαίτερος λόγος για την Επιτροπή να εξετάσει τον κίνδυνο σώρευσης ενισχύσεων της Air Dolomiti για την αναλογικότητα του καθεστώτος.

Εν συνεχεία, η προσφεύγουσα αμφισβήτησε τη μεθοδολογία υπολογισμού των ζημιών του 2021. Η Επιτροπή, προκειμένου να υπολογίσει το ύψος της ζημίας για την οποία χορηγείται ενίσχυση, είχε χρησιμοποιήσει μία μεθοδολογία, η οποία συνέκρινε για καθεμία από τις επίμαχες πτήσεις, τα πραγματικά αποτελέσματα των δικαιούχων κατά τις περιόδους των εν λόγω ταξιδιωτικών περιορισμών, καθώς και των αποτελεσμάτων σε ένα σενάριο χωρίς τους εν λόγω ταξιδιωτικούς περιορισμούς. Το συνολικό ύψος της ζημίας αντιστοιχούσε στη διαφορά μεταξύ των δύο αυτών αποτελεσμάτων, η οποία υπολογίστηκε με βάση τα έσοδα και τα σταθερά και μεταβλητά κόστη των δικαιούχων για κάθε μία από τις εν λόγω διαδρομές. Η Ryanair υποστήριξε ότι δεν υπήρχε άμεσος αιτιώδης σύνδεσμος μεταξύ της μείωσης της ζήτησης για αεροπορικές μεταφορές επιβατών κατά το δεύτερο εξάμηνο του 2021 και της πανδημίας του κορωνοϊού, καθώς οι ταξιδιωτικοί περιορισμοί κατά το διάστημα αυτό είτε ήταν πολύ περιορισμένοι είτε δεν υπήρχαν καθόλου. Το ΓεΔΕΕ σημείωσε ότι το επίμαχο καθεστώς αποσκοπούσε στην αποζημίωση αποκλειστικά της ζημίας που υπέστησαν οι δικαιούχοι ως αποτέλεσμα των εν λόγω ταξιδιωτικών περιορισμών. Η ζημία που ήταν επιλέξιμη για αποζημίωση ήταν αποκλειστικά εκείνη που προκλήθηκε στις εν λόγω διαδρομές κατά τις περιόδους εφαρμογής των εν λόγω ταξιδιωτικών περιορισμών. Οποιαδήποτε άλλη απώλεια εσόδων υπέστησαν οι δικαιούχοι το 2021 δεν αποζημιώθηκε από το καθεστώς. Αυτό σημαίνει ότι, εάν δεν υπήρχαν για συγκεκριμένες πτήσεις ταξιδιωτικοί περιορισμοί στα τέλη του 2021, δεν χορηγήθηκε καμία αποζημίωση από το εξεταζόμενο καθεστώς για την εν λόγω περίοδο. Στο πλαίσιο αυτό, το ΓεΔΕΕ επιβεβαίωσε ότι ορισμένοι δικαιούχοι, όπως η Air Dolomiti δεν είχαν λάβει καμία ενίσχυση για το επίμαχο διάστημα.

Περαιτέρω, η Ryanair υποστήριξε ότι η μεθοδολογία που χρησιμοποιήθηκε δεν λάμβανε καθόλου υπόψη παράγοντες εκτός από τους εν λόγω ταξιδιωτικούς περιορισμούς, που συνέβαλαν στη μείωση του αριθμού των επιβατών. Το ΓεΔΕΕ σημείωσε ότι η μεθοδολογία σχεδιάστηκε ειδικά για να αποκλείσει από τον υπολογισμό της ζημίας εκείνους τους επιβάτες οι οποίοι δεν θα είχαν ταξιδέψει, ακόμη και αν δεν υπήρχαν οι εν λόγω ταξιδιωτικοί περιορισμοί. Δεν περιορίστηκε, απλώς, στον υπολογισμό της διαφοράς μεταξύ των εσόδων από τη λειτουργία των εν λόγω δρομολογίων μεταξύ του 2019 και των περιόδων εφαρμογής των εν λόγω ταξιδιωτικών περιορισμών το 2021, αλλά προέβλεπε την εφαρμογή ενός ποσοστού παρακράτησης στη διαφορά αυτή, προκειμένου να προσδιοριστεί ο αριθμός των επιβατών που δεν είχαν ταξιδέψει λόγω των ταξιδιωτικών περιορισμών. Η μεθοδολογία, συνεπώς, έλαβε υπόψη το γεγονός ότι ο αριθμός των επιβατών στις συγκεκριμένες διαδρομές θα ήταν χαμηλότερος το 2021 σε σχέση με το 2019, ακόμη και αν δεν ίσχυαν οι ταξιδιωτικοί περιορισμοί και επεδίωξε να εξαιρέσει τη μείωση του αριθμού των επιβατών που δεν ήταν αποδοτέα στους περιορισμούς από τη ζημία που πρέπει να αποζημιωθεί στο πλαίσιο του καθεστώτος.

Κατόπιν τούτων, και αφού απέρριψε επιχειρήματα σχετικά με τα διαδικαστικά δικαιώματα της Ryanair και την υποχρέωση αιτιολογίας, το ΓεΔΕΕ απέρριψε την προσφυγή ακυρώσεως.

Παρόμοια νομικά ζητήματα αντιμετωπίζει και η απόφαση T-268/21 RENV που εκδόθηκε κατόπιν της αναιρετικής απόφασης του ΔΕΕ C-490/23 P.