Θεμελιώδεις ενωσιακές ελευθερίες και μη συμβατή ενίσχυση – T-713/22

Το καθεστώς της Ελεύθερης Ζώνης της Μαδέρας (ΕΖΜ) στην Πορτογαλία περιελάμβανε διάφορα φορολογικά πλεονεκτήματα που χορηγούνταν σε επιχειρήσεις, οι οποίες δραστηριοποιούνταν εντός αυτής. Το καθεστώς είχε εγκριθεί επανειλημμένα από την Επιτροπή, υπό διάφορες μορφές από το 1987 έως το 2013. Το 2015, η Επιτροπή διαπίστωσε την πιθανότητα μη ορθής εφαρμογής του καθεστώτος βάσει των όρων που περιείχαν οι εγκριτικές της αποφάσεις και αποφάσισε να παρακολουθήσει την εφαρμογή του από τις πορτογαλικές αρχές. Εν τέλει, το 2018 η Επιτροπή κίνησε επίσημη διαδικασία έρευνας, συνεπεία της οποίας εκδόθηκε η απόφαση SA.21259/2020. Με την απόφαση αυτή, η Επιτροπή έκρινε ότι το επίμαχο καθεστώς, με τον τρόπο που είχε εφαρμοστεί από τις πορτογαλικές αρχές, παραβίαζε τις εγκριτικές αποφάσεις της και, άρα, ήταν εν μέρει παράνομο και μη συμβατό με την εσωτερική αγορά. Η κρίση αυτή βασίστηκε, μεταξύ άλλων, στο γεγονός ότι ο τρόπος εφαρμογής του καθεστώτος επέτρεπε να υπάγονται στις επίμαχες φορολογικές διευκολύνσεις και οι δραστηριότητες που πραγματοποιούσαν οι εγκατεστημένες στη Μαδέρα επιχειρήσεις εκτός της Μαδέρα, ενώ παράλληλα οι πορτογαλικές αρχές δεν είχαν υπολογίσει ορθά τον αριθμό των θέσεων εργασίας που δημιουργούσε το καθεστώς στη Μαδέρα. Στη βάση αυτή, διέταξε την Πορτογαλία να ανακτήσει ένα μεγάλο μέρος των χορηγούμενων ενισχύσεων. Το ζήτημα έχει απασχολήσει το ΓεΔΕΕ και το ΔΕΕ σε διάφορες υποθέσεις. Η παρούσα απόφαση αφορά τις προσφυγές ακυρώσεως που άσκησαν η Portumo – Madeira – Montagem e Manutenção de Tubaria, SA και άλλες τρεις  εταιρείες (T-713/22 & T-720/22).

Οι προσφεύγουσες επικαλέστηκαν αρχικά παραβίαση των αρχών της ελεύθερης κυκλοφορίας, της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελευθερίας παροχής υπηρεσιών, στο μέτρο που η απόφαση της Επιτροπής καθιστά δυσχερέστερη ή δαπανηρότερη την άσκηση των εν λόγω ελευθεριών από τις επιχειρήσεις που έλαβαν ενίσχυση από το επίμαχο καθεστώς ή από τους εργαζομένους τους. To ΓεΔΕΕ υπενθύμισε αρχικά προηγούμενες αποφάσεις του, σύμφωνα με τις οποίες είχε κριθεί ότι η Επιτροπή δεν είχε υποπέσει σε κανένα σφάλμα, όταν διαπίστωσε ότι ο τρόπος εφαρμογής του επίμαχου καθεστώτος από τις πορτογαλικές αρχές ήταν ουσιωδώς διαφορετικός από τις εγκριτικές αποφάσεις του 2007 και του 2013, με αποτέλεσμα το επίμαχο καθεστώς να λογίζεται ως «νέο καθεστώς».

Περαιτέρω, το ΓεΔΕΕ παρατήρησε ότι, σύμφωνα με τη νομολογία, η Επιτροπή οφείλει να διασφαλίζει ότι η συμβατότητα ενός καθεστώτος με την εσωτερική αγορά δεν θα έχει ως αποτέλεσμα την παραβίαση άλλων διατάξεων του ενωσιακού δικαίου, ιδίως δε την παραβίαση των αρχών της ελεύθερης κυκλοφορίας. Αυτό όμως δεν σημαίνει ότι η Επιτροπή υποχρεούται, όταν πρόκειται να κηρύξει τη συμβατότητα μίας ενίσχυσης, να την κηρύξει τελικά συμβατή, για τον λόγο ότι ενδεχόμενη απόφαση περί μη συμβατότητας θα παρήγαγε περιοριστικά αποτελέσματα ως προς τις επιχειρήσεις-δικαιούχους της εν λόγω ενίσχυσης, είτε διά της απαγόρευσης της καταβολής της είτε μέσω διαταγής ανάκτησής της. Σε διαφορετική περίπτωση, οι αρχές της ελεύθερης κυκλοφορίας των πολιτών και των εργαζομένων, της ελευθερίας εγκατάστασης και της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών θα καθιστούσαν ανεφάρμοστη την απαγόρευση των μη συμβατών κρατικών ενισχύσεων, τούτο δε παρά το γεγονός ότι οι διατάξεις της ΣΛΕΕ στον τομέα του ανταγωνισμού, και ιδίως εκείνες που αφορούν τις κρατικές ενισχύσεις, έχουν θεμελιώδη χαρακτήρα και αποτελούν την έκφραση μιας από τις ουσιώδεις αποστολές που έχουν ανατεθεί στην ΕΕ.

Το ΓεΔΕΕ πρόσθεσε πως, ακόμη και εάν υποτεθεί ότι οι προσφεύγουσες μπορούσαν να επικαλεστούν τις παραπάνω αρχές και ότι η προσβαλλόμενη απόφαση παρήγαγε περιοριστικά αποτελέσματα ως προς αυτές, πάντως τα περιοριστικά αυτά αποτελέσματα είναι σύμφυτα με την απόφαση περί μη συμβατότητας του επίμαχου καθεστώτος, όπως τέθηκε σε εφαρμογή, καθώς και με τη διαταγή ανάκτησης. Τα εν λόγω περιοριστικά αποτελέσματα δικαιολογούνται από θεμιτό σκοπό και είναι αναλογικά για την επίτευξή του. Κατά τα λοιπά, η διαπίστωση της μη συμβατότητας του επίμαχου καθεστώτος, και η αντίστοιχη υποχρέωση ανάκτησης, δεν εμποδίζουν τις εταιρείες που είναι καταχωρισμένες στην ΕΖΜ να εγκατασταθούν ή να παράσχουν υπηρεσίες εκτός της Μαδέρα, ή και να προσλάβουν εργαζομένους που κατοικούν ή ασκούν τη δραστηριότητά τους εκτός αυτής. Τα ως άνω περιοριστικά αποτελέσματα αποσκοπούν απλώς να διασφαλίσουν ότι τα κέρδη τα οποία προέρχονται από δραστηριότητες που ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά εκτός της Μαδέρα δεν μπορούν να συμπεριληφθούν στη φορολογητέα βάση επί της οποίας εφαρμόζεται το επίμαχο φορολογικό μέτρο.

Περαιτέρω, οι προσφεύγουσες πρότειναν την εφαρμογή ενός εναλλακτικού καθεστώτος, το οποίο να στηρίζεται στη «διαβάθμιση της αναλογικότητας του ύψους της ενίσχυσης στις περιπτώσεις όπου η δραστηριότητα που παράγει έσοδα ασκείται σε διαφορετική γεωγραφική ζώνη». Το ΓεΔΕΕ έκρινε ότι η Επιτροπή δεν υποχρεούται να αποφαίνεται αφηρημένα επί όλων των εναλλακτικών μέτρων που θα μπορούσαν να ληφθούν, δεδομένου ότι, καίτοι το οικείο κράτος μέλος οφείλει να εκθέσει εμπεριστατωμένα τους λόγους οι οποίοι υπαγόρευσαν τη θέσπιση του επίμαχου καθεστώτος, ιδίως όσον αφορά τα προκριθέντα κριτήρια επιλεξιμότητας, εντούτοις, δεν οφείλει να αποδείξει, τεκμηριωμένα, ότι κανένα άλλο πιθανό μέτρο, εξ ορισμού υποθετικό, δεν δύναται να διασφαλίσει με καλύτερο τρόπο την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.

Εν συνεχεία, το ΓεΔΕΕ απέρριψε το επιχείρημα περί παραβίασης της αρχής της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, με την αιτιολογία ότι οι προσφεύγουσες δεν είχαν αποδείξει ότι η Επιτροπή τους παρέσχε συγκεκριμένες, ανεπιφύλακτες και συγκλίνουσες διαβεβαιώσεις, σύμφωνες προς τους ισχύοντες κανόνες και ικανές να τους δημιουργήσουν βάσιμες προσδοκίες. Το γεγονός ότι η Επιτροπή είχε εγκρίνει δύο φορές το επίμαχο καθεστώς δεν ασκεί επιρροή, με δεδομένο ότι το καθεστώς εφαρμόστηκε υπό όρους ουσιωδώς διαφορετικούς από τους προβλεπόμενους στο σχέδιο του καθεστώτος ενισχύσεων που είχε κοινοποιηθεί στην Επιτροπή.

Τέλος, το ΓεΔΕΕ απέρριψε το επιχείρημα περί παραβίασης της αρχής της ασφάλειας δικαίου. Συγκεκριμένα, έκρινε ότι η Επιτροπή δεν δεσμευόταν από συγκεκριμένες προθεσμίες, όπως αυτές που προβλέπονται στο κεφάλαιο ΙΙ του Κανονισμού 1589/2015. Όσον αφορά διαδικασίες ελέγχου σχετικές με εγκεκριμένες ενισχύσεις ή εγκεκριμένα καθεστώτα ενισχύσεων, όπως εν προκειμένω, δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι η Επιτροπή όφειλε να επιδείξει ιδιαίτερη επιμέλεια, στο μέτρο που η αρχή της καλόπιστης συνεργασίας επιβάλλει στα κράτη μέλη να λαμβάνουν κάθε μέτρο ικανό να διασφαλίσει το περιεχόμενο και την αποτελεσματικότητα του ενωσιακού δικαίου. Στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων, τούτο συνεπάγεται, ειδικότερα, ότι τα εν λόγω κράτη πρέπει να μεριμνούν να μη θέτουν σε εφαρμογή ενισχύσεις ή καθεστώτα, κατά παράβαση αποφάσεων περί προηγούμενης έγκρισης, ιδίως όταν, όπως εν προκειμένω, η Επιτροπή και το οικείο κράτος μέλος έχουν αρχικώς συμφωνήσει επί των όρων εφαρμογής των εν λόγω ενισχύσεων ή καθεστώτων.

Εν όψει των παραπάνω, το ΓεΔΕΕ απέρριψε τις προσφυγές.