Σύστημα αναφοράς για μέτρο ψηφιοποίησης της ραδιοτηλεόρασης – T‑489/21

Την περίοδο 2005-2008, η Ισπανία εκπόνησε μία εθνική στρατηγική που αφορούσε τη μετάβαση από την αναλογική στην ψηφιακή ραδιοτηλεόραση. Σκοπός του σχεδίου ήταν να διασφαλιστεί ότι έως και το 98% του πληθυσμού θα είχε πρόσβαση σε ψηφιακή ραδιοτηλεόραση. Βάσει του σχεδίου, η επικράτεια χωρίστηκε σε τρείς ζώνες. Στη ζώνη Ι, η οποία αφορούσε το συντριπτικά μεγάλο μέρος της χώρας και του πληθυσμού και όπου οι ιδιωτικοί και δημόσιοι εθνικοί ραδιοτηλεοπτικοί φορείς είχαν υποχρεώσεις ψηφιακής κάλυψης με δικά τους μέσα, καθώς και στις ζώνες ΙΙ και ΙΙΙ, όπου είχαν ενταχθεί λιγότερο αστικοποιημένες και απομακρυσμένες περιοχές του ισπανικού εδάφους. Προκειμένου να επεκταθεί η ψηφιακή μετάδοση, πέραν της ζώνης Ι και στη ζώνη ΙΙ χρηματοδοτήθηκαν οι Αυτόνομες Περιφέρειες της ζώνης ΙΙ, ώστε να προχωρήσουν στις απαραίτητες ενέργειες, ιδίως μέσω αναδόχων. Το 2009, η SES Astra SA, φορέας εκμετάλλευσης δορυφορικού δικτύου, υπέβαλε καταγγελία στην Επιτροπή αναφορικά με την παραπάνω χρηματοδότηση. Η Επιτροπή, αφότου κίνησε την επίσημη διαδικασία έρευνας, διαπίστωσε ότι η εν λόγω χρηματοδότηση αποτελούσε παράνομη και μη συμβατή κρατική ενίσχυση και διέταξε την ανάκτησή της (SA.28599/2013).

Το ΓεΔΕΕ απέρριψε διάφορες προσφυγές ακυρώσεως που είχαν ασκήσει η Ισπανία και ορισμένοι δικαιούχοι του μέτρου (T‑461/13, T‑541/13, T‑487/13, T‑465/13, T‑463/13, T‑464/13, T‑462/13), ενώ το ΔΕΕ απέρριψε τις περισσότερες από τις αιτήσεις αναιρέσεως που ασκήθηκαν επί των παραπάνω αποφάσεων (C-81/16 P και C‑66/16 P έως C‑69/16 P). Ωστόσο, έκανε δεκτή μία εξ αυτών, κρίνοντας ότι η απόφαση της Επιτροπής παραβίαζε την υποχρέωση αιτιολογίας σε ό,τι αφορά στην επιλεκτικότητα του μέτρου και ιδίως στο εάν οι δικαιούχοι βρίσκονταν σε συγκρίσιμη  πραγματική και νομική κατάσταση σε σχέση με τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνταν σε άλλους τομείς ή που χρησιμοποιούσαν άλλες τεχνολογίες (C-70/16 P).

Κατόπιν τούτων, η Επιτροπή εξέδωσε νέα απόφαση και επέμεινε στο ότι το επίμαχο μέτρο χορηγούσε παράνομες και μη συμβατές κρατικές ενισχύσεις και διέταξε την ανάκτησή τους. Ως προς την επιλεκτικότητα, διαπίστωσε ότι το μέτρο ευνοούσε μόνο τους φορείς εκμετάλλευσης επίγειας πλατφόρμας, μολονότι και άλλες τεχνολογίες εκτός της επίγειας (ιδίως η δορυφορική τεχνολογία) ήταν σε θέση να προσφέρουν υπηρεσίες μετάδοσης ψηφιακού ραδιοτηλεοπτικού σήματος (SA.28599/2021). Με την παρούσα προσφυγή ακυρώσεως, η Ισπανία προσέφυγε εκ νέου στο ΓεΔΕΕ.

Το ΓεΔΕΕ εξέτασε αρχικά, εάν η Επιτροπή νομίμως είχε εκδώσει νέα απόφαση επί του ίδιου ζητήματος, μετά την αναιρετική απόφαση του ΔΕΕ. Υπενθύμισε, αρχικά, ότι μία δικαστική απόφαση που ακυρώνει απόφαση της Επιτροπής έχει αναδρομική ισχύ και, ως εκ τούτου, έχει ως αποτέλεσμα την αναδρομική κατάργηση της ακυρωθείσας πράξης. Εν προκειμένω, η αναιρετική απόφαση C-70/16 P είχε ακυρώσει την αρχική απόφαση της Επιτροπής, η οποία έτσι καταργήθηκε αναδρομικά και θεωρείται ότι δεν υπήρξε ποτέ. Κατά συνέπεια, η Επιτροπή κλήθηκε να λάβει νέα απόφαση ιδίου αντικειμένου με την ακυρωθείσα. Έτσι, η Επιτροπή δεν μπορούσε απλώς να συμπληρώσει την αιτιολογία της αρχικής απόφασης, αλλά έπρεπε να εκδώσει νέα απόφαση, σεβόμενη παράλληλα το διατακτικό της κρίσης του ΔΕΕ. Ούτε το άρθρο 266 ΣΛΕΕ ούτε το άρθρο 47 ΧΘΔΕΕ ούτε οι αρχές της προστασίας της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, της ασφάλειας δικαίου και της non reformation in pejus εμποδίζουν την Επιτροπή να εκδώσει νέα απόφαση με την οποία διαπιστώνεται η ύπαρξη παράνομης και μη συμβατής κρατικής ενίσχυσης.

Η Ισπανία είχε, ακόμη, ισχυριστεί πως, στην απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας έρευνας, η Επιτροπή δεν είχε διαχωρίσει επαρκώς τις προϋποθέσεις του πλεονεκτήματος και της επιλεκτικότητας. Το ΓεΔΕΕ έκρινε ότι, βάσει του άρθρου 6 του Κανονισμού 659/1999, η απόφαση σχετικά με την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας περιλαμβάνει προσωρινή αξιολόγηση τόσο του χαρακτηρισμού του μέτρου ως κρατικής ενισχύσεως όσο και της συμβατότητάς του. Επιπλέον, οι έννοιες του «πλεονεκτήματος» και της «επιλεκτικότητας», μολονότι αποτελούν δύο διακριτά κριτήρια, μπορούν να εξετάζονται και από κοινού. Στη βάση αυτή, διαπίστωσε ότι, λαμβανομένων υπόψη της φύσεως και του περιεχομένου της απόφασης για την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας, καθώς και του πλαισίου εντός του οποίου αυτή εκδόθηκε, η Ισπανία ήταν σε θέση να αντιληφθεί τους λόγους για τους οποίους η Επιτροπή είχε κρίνει, προκαταρκτικώς, ότι το επίμαχο μέτρο παρείχε επιλεκτικό πλεονέκτημα, μεταξύ άλλων, στους διαχειριστές επίγειου δικτύου, επιλεκτικά σε σχέση με τους διαχειριστές δικτύου οι οποίοι χρησιμοποιούν άλλες τεχνολογίες και, ειδικότερα, τη δορυφορική, και οι οποίοι ανταγωνίζονται με αυτούς ως προς τη μετάδοση του ψηφιακού τηλεοπτικού σήματος. Επιπλέον, η αιτιολογία σχετικά με τον επιλεκτικό χαρακτήρα του επίμαχου μέτρου παρέσχε στην Ισπανία τη δυνατότητα να διατυπώσει την άποψή της επί του επίμαχου ζητήματος, ιδίως όσον αφορά τον συγκρίσιμο χαρακτήρα της επίγειας και της δορυφορικής τεχνολογίας.

Κατόπιν τούτου, το ΓεΔΕΕ επικεντρώθηκε στο ζήτημα της επιλεκτικότητας. Η Ισπανία ισχυρίστηκε ότι ο καθορισμός του συστήματος αναφοράς από την Επιτροπή αγνοούσε τον σκοπό του μέτρου, ο οποίος αφορούσε στην ενθάρρυνση της ψηφιοποίησης σε ορισμένες περιοχές όπου οι ραδιοτηλεοπτικοί φορείς δεν θα είχαν κίνητρο να προβούν στις απαραίτητες επενδύσεις. Προκειμένου να ελέγξει την επιλεκτικότητα του μέτρου, το ΓεΔΕΕ αξιοποίησε τον έλεγχο των τριών σταδίων που εφαρμόζεται σε φορολογικά μέτρα. Αφότου ανέλυσε τις διαπιστώσεις της Επιτροπής, όρισε ως σύστημα αναφοράς τον τομέα της ψηφιακής ραδιοτηλεόρασης στην Ισπανία. Στόχος του μέτρου ήταν η μετάδοση ψηφιακών εκπομπών σε ολόκληρη την ισπανική επικράτεια. Το εν λόγω σύστημα αναφοράς περιελάμβανε και τις τρεις ζώνες ψηφιοποίησης. Στη βάση αυτή, και αναλύοντας την αιτιολογία της Επιτροπής, το ΓεΔΕΕ διαπίστωσε ότι η Επιτροπή δεν είχε εικάσει απλώς το πιθανό σύστημα αναφοράς, χωρίς να αναλύσει τυχόν άλλα πιο προφανή συστήματα αναφοράς, όπως η μετάβαση στην ψηφιακή επίγεια τηλεόραση στην Ισπανία, στη ζώνη Ι ή σε ολόκληρη τη ζώνη κάλυψης που περιλαμβάνει τις ζώνες ΙΙ και ΙΙΙ. Με δεδομένο ότι ο στόχος του συστήματος αναφοράς ήταν, εν προκειμένω, η μετάδοση ψηφιακών εκπομπών, η Επιτροπή είχε ορθώς κρίνει ότι τόσο οι φορείς εκμετάλλευσης της επίγειας πλατφόρμας όσο και οι φορείς εκμετάλλευσης της δορυφορικής πλατφόρμας ήταν σε θέση να εξασφαλίσουν την εν λόγω μετάδοση, όπως αποδεικνύεται ιδίως από το γεγονός ότι η δορυφορική τεχνολογία είχε χρησιμοποιηθεί για την επέκταση της κάλυψης στη ζώνη III και ότι είχε, πράγματι, χρησιμοποιηθεί επίσης στη ζώνη II για την υποστήριξη της επίγειας πλατφόρμας. Απόδειξη περί αυτού είναι ότι ένας δορυφορικός φορέας εκμετάλλευσης παρείχε ήδη υπηρεσίες σε ορισμένα τμήματα της ζώνης II για την υποστήριξη της επίγειας μετάδοσης ψηφιακής τηλεόρασης.

Περαιτέρω, η Ισπανία υποστήριξε ότι το μέτρο είχε αποζημιωτικό χαρακτήρα. Το ΓεΔΕΕ παρατήρησε αρχικά ότι από κανένα σημείο της απόφασης της Επιτροπής δεν προκύπτει ότι το σύστημα αναφοράς ή ακόμη και το επίμαχο μέτρο είχαν ως στόχο την αποκατάσταση της ζημίας που υπέστησαν οι Αυτόνομες Κοινότητες και οι τοπικές αρχές λόγω της κατάργησης της αναλογικής τηλεόρασης. Επομένως, η υποτιθέμενη υποχρέωση της Ισπανίας να αποζημιώσει τις Αυτόνομες Κοινότητες και τις τοπικές αρχές δεν μπορεί να θέσει υπό αμφισβήτηση τη συγκρισιμότητα των επίγειων και δορυφορικών πλατφορμών όσον αφορά τη μετάδοση του ψηφιακού τηλεοπτικού σήματος. Σε κάθε περίπτωση, η Επιτροπή είχε ορθώς συμπεράνει ότι οι όποιες δυσκολίες στην επέκταση της ψηφιοποίησης μπορούσαν να αντιμετωπιστούν, δεδομένου ότι ο γενικός ισπανικός νόμος επέβαλε στους κατόχους αδειών για υπηρεσίες οπτικοακουστικής επικοινωνίας εθνικής εμβέλειας την υποχρέωση να διαπραγματεύονται την πώληση των κύριων καναλιών ραδιοτηλεοπτικών εκπομπών τους, ανεξάρτητα από την τεχνολογία που χρησιμοποιούσαν. Επιπλέον, οι δορυφορικοί φορείς μπορούσαν να διαπραγματευτούν με τους ραδιοτηλεοπτικούς φορείς και να αποκτήσουν πρόσβαση στο σήμα τους, προκειμένου να επεκτείνουν την κάλυψη στη ζώνη II.

Όσον αφορά την ύπαρξη πλεονεκτήματος, το ΓεΔΕΕ έκρινε ότι, λόγω του αντικειμενικού χαρακτήρα του πλεονεκτήματος, η ύπαρξή του δεν αναιρείται από το γεγονός ότι η επίμαχη χρηματοδότηση αποσκοπούσε στο να παράσχει δωρεάν την ψηφιακή μετάδοση στους τελικούς χρήστες. Το επίμαχο μέτρο χορηγούσε πλεονέκτημα στις Αυτόνομες Κοινότητες και τους Δήμους που είχαν ενεργήσει ως φορείς εκμετάλλευσης του επίγειου δικτύου λάμβαναν, δεδομένου ότι ανταγωνίζονταν άλλες πλατφόρμες στο πλαίσιο της αγοράς παροχής υπηρεσιών μετάδοσης ψηφιακού ραδιοτηλεοπτικού σήματος.

Η Ισπανία είχε, ακόμη, ισχυρισμοί ότι οι δικαιούχοι δεν λάμβαναν πλεονέκτημα, αφού είχαν επιλεγεί βάσει των διαδικασιών για τις δημόσιες συμβάσεις. Το ΓεΔΕΕ, αφού αναφέρθηκε στις παραγράφους 89 και 93-96 της Ανακοίνωσης 2016 για την έννοια της κρατικής ενίσχυσης, παρατήρησε ότι η εφαρμογή των διαδικασιών που προβλέπονται στις Οδηγίες για τις δημόσιες συμβάσεις και η τήρησή τους μπορούν να θεωρηθούν επαρκείς για την εκπλήρωση των ανωτέρω προϋποθέσεων, εάν τηρούνται όλοι οι κανόνες για τη χρήση της εφαρμοστέας διαδικασίας.  Όταν δημόσιοι φορείς αγοράζουν περιουσιακά στοιχεία, αγαθά ή υπηρεσίες, κάθε ειδική προϋπόθεση που συνδέεται με τη διαδικασία υποβολής προσφορών θα πρέπει να είναι αμερόληπτη και να συνδέεται στενά και αντικειμενικά με το αντικείμενο και τον ειδικό οικονομικό στόχο της σύμβασης. Οι όροι αυτοί θα πρέπει να επιτρέπουν στην οικονομικά πλέον συμφέρουσα προσφορά να αντιστοιχεί στην αγοραία αξία. Τα κριτήρια θα πρέπει, συνεπώς, να καθορίζονται κατά τρόπο που να επιτρέπει μια πραγματικά ανταγωνιστική διαδικασία υποβολής προσφορών, η οποία θα έχει ως αποτέλεσμα ο ανάδοχος να αποκομίζει ένα κανονικό κέρδος, χωρίς να το υπερβαίνει. Εν προκειμένω, η Επιτροπή είχε καταλήξει στο συμπέρασμα ότι, με ελάχιστες εξαιρέσεις, οι διαγωνισμοί που διοργάνωσαν οι Αυτόνομες Κοινότητες και οι δήμοι για την επέκταση της κάλυψης στη ζώνη II δεν ήταν τεχνολογικά ουδέτεροι, δεδομένου ότι απέκλειαν de facto τους φορείς εκμετάλλευσης δορυφορικών δικτύων. Μία δημόσια διακήρυξη που, χωρίς κανένα βάσιμο λόγο, απαγορεύει σε ορισμένους ενδιαφερόμενους φορείς να συμμετάσχουν σε αυτήν δεν μπορεί να θεωρηθεί ανοικτή και αμερόληπτη. Επομένως, οι τεχνολογικά μη ουδέτερες προσφορές που διοργανώνονται από τις αυτόνομες κοινότητες και τους δήμους για την επέκταση της κάλυψης στη ζώνη II δεν μπορούν να αποκλείσουν την ύπαρξη πλεονεκτήματος.

Ενόψει των ανωτέρω, το ΓεΔΕΕ απέρριψε την προσφυγή ακυρώσεως.