Παροχή δωρεάν υπηρεσίας στο πλαίσιο αγοράς – C-401/24

Η Βαλτική Θάλασσα συνδέεται με τη λίμνη Mälar μέσω δύο πλωτών οδών, εκ των οποίων η μία διέρχεται από το κανάλι Södertälje και η άλλη από τη Στοκχόλμη και το θυρόφραγμα του Hammarby. Αρμόδια για τη διέλευση των πλοίων μέσω του καναλιού του Södertälje είναι η σουηδική ναυτιλιακή αρχή, η οποία και διαχειρίζεται, μεταξύ άλλων, το θυρόφραγμα του καναλιού. Το θυρόφραγμα του Hammarby, αντιθέτως, εκμεταλλεύεται η δημοτική εταιρεία του Δήμου Στοκχόλμης, Stockholms Hamn. Για τη διέλευση πλοίων από αμφότερα τα θυροφράγματα προβλεπόταν ανέκαθεν η καταβολή τέλους. Ήδη από το 1978, η Σουηδία αποφάσισε να καταργήσει το τέλος για ορισμένες κατηγορίες πλοίων. Στο πλαίσιο αυτό, συνήψε μία συμφωνία με τον Δήμο Στοκχόλμης, βάσει της οποίας ο Δήμος παραιτούνταν από την είσπραξη των τελών διέλευσης από το θυρόφραγμα του Hammarby για όλα τα πλοία, εκτός των σκαφών αναψυχής, και σε αντάλλαγμα λάμβανε μία ετήσια αντιστάθμιση από τη ναυτιλιακή αρχή. Το ποσό της αντιστάθμισης αναπροσαρμοζόταν ετησίως βάσει του δείκτη τιμών καταναλωτή και ανά πενταετία ανάλογα με τον όγκο της πλωτής κυκλοφορίας, κατ’ εφαρμογήν ενός μαθηματικού τύπου. Η αντιστάθμιση καταβαλλόταν έως περίπου το 1990 απευθείας στον Δήμο Στοκχόλμης και εν συνεχεία στην Stockholms Hamn. Το 2021, η ναυτιλιακή αρχή κατήγγειλε πρόωρα τη συμφωνία με τον Δήμο και το 2023 άσκησε αγωγή κατά της Stockholms Hamn ενώπιον του πρωτοδικείου Στοκχόλμης, με την οποία ζήτησε την επιστροφή ποσού περίπου 3.378.242 ευρώ, το οποίο αντιστοιχούσε στα ποσά που είχαν καταβληθεί δυνάμει της συμφωνίας κατά το χρονικό διάστημα των τελευταίων δέκα ετών. Κατά τους ισχυρισμούς της ενάγουσας, η επίμαχη αντιστάθμιση παραβιάζει τους κανόνες κρατικών ενισχύσεων. Το πρωτοδικείο Στοκχόλμης απέστειλε τρία προδικαστικά ερωτήματα στο ΔΕΕ που αφορούν το εάν η επίμαχη αντιστάθμιση συνιστά κρατική ενίσχυση και εάν, σε μια τέτοια περίπτωση, πρέπει να θεωρηθεί ως «υφιστάμενη» ή «νέα» ενίσχυση.

To ΔΕΕ απέφυγε αρχικά να αποφανθεί για το εάν η Stockholms Hamn, ως έχουσα την εκμετάλλευση του θυροφράγματος του Hammarby, πρέπει να χαρακτηριστεί ως «επιχείρηση» και παρέπεμψε για την κρίση επ’ αυτού στο αιτούν δικαστήριο. Προς διευκόλυνση, επανέλαβε πάγια νομολογία του, σύμφωνα με την οποία μόνο το γεγονός ότι η υπηρεσία διέλευσης παρέχεται από εταιρεία που ανήκει κατά 100% στον Δήμο Στοκχόλμης δεν εμποδίζει να γίνει δεκτό ότι πρόκειται για επιχείρηση που ασκεί οικονομική δραστηριότητα. Περαιτέρω, σημείωσε ότι από το υλικό της δικογραφίας δεν προκύπτει ότι οι επίμαχες υπηρεσίες διέλευσης συνεπάγονται ή συνδέονται άρρηκτα με την άσκηση προνομίων δημόσιας εξουσίας, όπως είναι ο έλεγχος και η ασφάλεια της ποτάμιας κυκλοφορίας, η αστυνόμευση της ναυσιπλοΐας ή η μέριμνα για την πρόληψη της ρύπανσης. Ως εκ τούτου, δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι η παροχή των επίμαχων υπηρεσιών διέλευσης συνιστά οικονομική δραστηριότητα.

Το ΔΕΕ σημείωσε, πάντως, ότι μια δραστηριότητα δεν μπορεί να θεωρηθεί ως οικονομική, εάν δεν προβλέπει, τουλάχιστον μακροπρόθεσμα, απόδοση η οποία καθιστά δυνατή την αποκόμιση κερδών ή τουλάχιστον την κάλυψη του κόστους. Επομένως, το γεγονός ότι η επίμαχη υπηρεσία διέλευσης παρέχεται δωρεάν μπορεί να αποτελέσει ένδειξη μη άσκησης οικονομικής δραστηριότητας. Σχετικά, το ΔΕΕ επεσήμανε πως από το υλικό που έχει στη διάθεσή του φαίνεται ότι η επίμαχη υπηρεσία καθιστά δυνατή τη σύνδεση μεταξύ της Βαλτικής Θάλασσας και της λίμνης Mälar, ενώ μόνη άλλη πλωτή οδός που καθιστά δυνατή τη σύνδεση αυτή είναι το κανάλι του Södertäjle, του οποίου η διέλευση τελεί υπό τη διαχείριση του σουηδικού δημοσίου και παρεχόταν, επίσης, δωρεάν κατά τη διάρκεια ισχύος της συμφωνίας. Επομένως, δεν φαίνεται να υφίσταται δυνατότητα υποκατάστασης με άλλον φορέα κερδοσκοπικού χαρακτήρα, και, άρα, δεν υφίσταται σχέση ανταγωνισμού μεταξύ των υπηρεσιών διέλευσης που παρέχονται στις δύο συγκεκριμένες πλωτές οδούς. Το ΔΕΕ έκρινε ότι είναι καθήκον του αιτούντος δικαστηρίου να εξακριβώσει εάν, μολονότι η παροχή της υπηρεσίας διέλευσης από τη Stockholms Hamn είναι δωρεάν, η υπηρεσία αυτή παρέχεται εντούτοις στο πλαίσιο αγοράς υπό συνθήκες ανταγωνισμού με άλλους επιχειρηματίες και αν, λαμβανομένου υπόψη του πλαισίου παροχής της εν λόγω υπηρεσίας.

Επί της ύπαρξης πλεονεκτήματος, το ΔΕΕ σημείωσε ότι από το υλικό της δικογραφίας φαίνεται ότι το σουηδικό δημόσιο ενήργησε εν προκειμένω μάλλον υπό την ιδιότητα του ως φορέα δημόσιας εξουσίας, και όχι υπό την ιδιότητα του ιδιώτη επιχειρηματία, καθώς λόγος θέσπισης της επίμαχης συμφωνίας ήταν να καταργηθούν σε περιφερειακό επίπεδο ορισμένα τέλη διέλευσης, με σκοπό τη διατήρηση της ισόρροπης κατανομής της κυκλοφορίας. Εν συνεχεία, παραπέμποντας στη νομολογία Altmark, το ΔΕΕ υπογράμμισε ότι ο δωρεάν χαρακτήρας των υπηρεσιών διέλευσης που παρείχε η Stockholms Hamn στα εμπορικά σκάφη φαίνεται να συνιστά υποχρέωση επιβαλλόμενη από τον νόμο και διατυπωθείσα εν συνεχεία επισήμως σε συμφωνία, η οποία συνήφθη με την εξουσιοδοτημένη προς τούτο διοικητική αρχή και με την οποία οι σουηδικές αρχές επεδίωκαν να διασφαλίσουν τη βέλτιστη κατανομή της εμπορικής θαλάσσιας κυκλοφορίας προς το γενικό συμφέρον. Επομένως, δεν μπορεί να αποκλειστεί ότι η Stockholms Hamn ήταν επιφορτισμένη με υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας, πράγμα το οποίο εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει.

Ως προς το εάν επηρεάζεται το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, το ΔΕΕ επεσήμανε ότι ο επηρεασμός εξαρτάται από το εάν υπάρχει αγορά για την παροχή της επίμαχης υπηρεσίας διέλευσης. Συναφώς, θα πρέπει, μεταξύ άλλων, να ληφθεί υπόψη ότι η δωρεάν παροχή της εν λόγω υπηρεσίας, την οποίαν έχουν επιβάλει οι σουηδικές αρχές, μπορεί να συνιστά εμπόδιο για τις εγκατεστημένες σε άλλα κράτη μέλη επιχειρήσεις που σκοπεύουν να παράσχουν την επίμαχη στην κύρια δίκη υπηρεσία.

Κατόπιν τούτων, εξετάστηκε το ζήτημα εάν, σε περίπτωση που το αιτούν δικαστήριο καταλήξει στο ότι η επίμαχη αντιστάθμιση συνιστά κρατική ενίσχυση, αυτή πρέπει να θεωρηθεί «υφιστάμενη» ή «νέα» ενίσχυση. Το ΔΕΕ παρατήρησε αρχικά ότι, με βάση τον χρόνο θέσπισης, το μέτρο πρέπει να λογίζεται κατ’ αρχήν ως «υφιστάμενη ενίσχυση». Εξεταστέο είναι, ωστόσο, εάν, λόγω των παρατάσεων και των προσαρμογών της αντιστάθμισης, έχει επέλθει «μεταβολή υφιστάμενης ενίσχυσης». Το ΔΕΕ παρατήρησε ότι η ισχύς της επίμαχης συμφωνίας παρατεινόταν αυτομάτως ανά πενταετία μέχρι την καταγγελία της το 2021. Η εν λόγω αυτόματη πενταετής παράταση και η αναπροσαρμογή των ποσών της επίμαχης αντιστάθμισης, τόσο ετησίως όσο και ανά πενταετία, αποτελούν στοιχεία που μπορούσαν, μετά τη σύναψη της συμφωνίας, να ληφθούν υπόψη για την εκτίμηση περί συμβατότητας. Η ετήσια αναπροσαρμογή του ποσού της αντιστάθμισης βάσει του δείκτη τιμών καταναλωτή συγκαταλέγεται στις αυτόματες διακυμάνσεις της χρηματικής ενίσχυσης υπό συνθήκες πληθωρισμού και δεν αποτελεί ουσιώδη μεταβολή του ποσού της αντιστάθμισης. Όσον αφορά τον ανά πενταετία επαναπροσδιορισμό, το ΔΕΕ έκρινε ότι εναπόκειται στο αιτούν δικαστήριο να εκτιμήσει αν ο επαναπροσδιορισμός αυτός, μολονότι πραγματοποιούνταν βάσει μαθηματικού τύπου που παρέμεινε αμετάβλητος με την πάροδο του χρόνου, είχε στην πράξη ως αποτέλεσμα τη διεξαγωγή επαναδιαπραγματεύσεων που μπορούν να χαρακτηριστούν ως «τροποποιήσεις». Τέτοια περίπτωση θα συνέτρεχε εάν, μεταξύ άλλων, για τον επαναπροσδιορισμό του βασικού ποσού απαιτούνταν συμφωνία μεταξύ των μερών ως προς τον όγκο της κυκλοφορίας που πρέπει να ληφθεί υπόψη. Εάν το αιτούν δικαστήριο αποφανθεί ότι πρόκειται για «τροποποιήσεις», θα πρέπει, στη συνέχεια, να εξετάσει κατά πόσον οι τροποποιήσεις της ενίσχυσης είναι «ουσιώδεις». Σχετικά, το ΔΕΕ επεσήμανε ότι το όριο του 20% πάνω από το οποίο η τροποποίηση του αρχικού προϋπολογισμού θεωρείται ως τροποποίηση υφιστάμενης ενίσχυσης, εφαρμόζεται μόνο στα καθεστώτα ενισχύσεων και όχι στις ατομικές ενισχύσεις, όπως στην επίμαχη υπόθεση.