Μη εφαρμογή εθνικών ρυθμίσεων που κωλύουν την ανάκτηση – C-545/24

Το 2020, η Επιτροπή έκρινε ότι ο τρόπος εφαρμογής του καθεστώτος περιφερειακών ενισχύσεων για τις επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην Ελεύθερη Ζώνη της Μαδέρας στην Πορτογαλία ήταν μη συμβατός και διέταξε την ανάκτηση των σχετικών ενισχύσεων (SA.21259/2020). Σημειώνεται ότι η πορτογαλική έννομη τάξη δεν προβλέπει κανένα ειδικό νομοθετικό πλαίσιο το οποίο να διέπει την ανάκτηση των κρατικών ενισχύσεων. Για την ανάκτηση, εφαρμόζεται η διαδικασία διοικητικής εκτέλεσης για την είσπραξη φορολογικών οφειλών, η οποία περιλαμβάνει διάφορες διαδικαστικές εγγυήσεις υπέρ του φορολογουμένου. Ειδικότερα, οι επίμαχες πορτογαλικές διατάξεις προβλέπουν τη δυνατότητα να ζητηθεί η αναστολή της διαδικασίας εκτέλεσης σε περίπτωση αμφισβήτησης της φορολογικής οφειλής ή άσκησης ανακοπής κατά των πράξεων αναγκαστικής εκτέλεσης, καθώς και σε περίπτωση τμηματικής καταβολής, υπό την επιφύλαξη της παροχής προσήκουσας εγγύησης ή οποιουδήποτε άλλου μέσου ικανού να διασφαλίσει την είσπραξη της φορολογικής απαίτησης, ή ακόμη και χωρίς τέτοια εγγύηση όταν ο φορολογούμενος αποδεικνύει ότι δεν είναι σε θέση να την παράσχει.

Η αρμόδια πορτογαλική φορολογική αρχή κίνησε κατά της εταιρείας Utiledulci διαδικασία διοικητικής εκτέλεσης για την είσπραξη φορολογικών οφειλών με σκοπό την ανάκτηση των ενισχύσεων που της είχαν χορηγηθεί, υπό τη μορφή μείωσης του συντελεστή του φόρου εισοδήματος που ίσχυε στη Μαδέρα. Η Utiledulci ζήτησε να ανασταλεί η διαδικασία, επικαλούμενη το ως άνω νομοθετικό πλαίσιο. Η φορολογική αρχή απέρριψε το αίτημα, επικαλούμενη την αρχή της υπεροχής του δικαίου της ΕΕ. Η Utiledulci προσέβαλε την απορριπτική απόφαση ενώπιον του πρωτοβάθμιου δικαστηρίου διοικητικών και φορολογικών διαφορών του Funchal, το οποίο απέστειλε προδικαστικό ερώτημα στο ΔΕΕ σχετικά με την εν λόγω δυνατότητα.

Το ΔΕΕ υπενθύμισε αρχικά ότι η ανάκτηση πρέπει να γίνεται αμελλητί. Συνεπώς, η εφαρμογή των εθνικών διαδικασιών δεν πρέπει να παρεμποδίζει την άμεση και πραγματική εκτέλεσή της. Για να επιτευχθεί ο σκοπός αυτός, τα κράτη μέλη οφείλουν να λάβουν όλα τα αναγκαία μέτρα για να εξασφαλίσουν την αποτελεσματικότητα της ανάκτησης. Στη συνέχεια, παρατήρησε πως η εφαρμογή του εθνικού δικαίου στο πλαίσιο της ανάκτησης, ελλείψει σχετικών κανόνων του ενωσιακού δικαίου, πραγματοποιείται σύμφωνα με την αρχή της δικονομικής αυτονομίας και με σεβασμό στα θεμελιώδη δικαιώματα, ιδίως στο δικαίωμα σε δίκαιη δίκη, συμπεριλαμβανομένων των δικαιωμάτων άμυνας. Εντούτοις, η ελευθερία των κρατών μελών ως προς την επιλογή των μέσων ανάκτησης είναι περιορισμένη κατά το μέρος που τα μέσα αυτά δεν μπορούν εντέλει να καθιστούν πρακτικώς αδύνατη την ανάκτηση. Επομένως, η εφαρμογή των εθνικών διαδικασιών εξαρτάται από την προϋπόθεση οι διαδικασίες αυτές να επιτρέπουν την άμεση και αποτελεσματική εκτέλεση της ανάκτησης. Κράτος μέλος το οποίο υποχρεούται να ανακτήσει την παράνομη ενίσχυση μπορεί να εκπληρώσει την υποχρέωση αυτή μόνον εάν τα μέτρα που λαμβάνει είναι ικανά να αποκαταστήσουν τις κανονικές συνθήκες ανταγωνισμού που νοθεύτηκαν με τη χορήγηση της παράνομης ενίσχυσης. Ο σκοπός της ανάκτησης, δηλαδή η επαναφορά των πραγμάτων στην κατάσταση που υφίστατο στην εσωτερική αγορά πριν από την καταβολή της ενίσχυσης, επιτυγχάνεται όταν η επίμαχη ενίσχυση, προσαυξημένη ενδεχομένως με τόκους υπερημερίας, επιστραφεί από τον λήπτη της. Συνεπώς, η δικονομική αυτονομία των κρατών μελών όσον αφορά την ανάκτηση παράνομων κρατικών ενισχύσεων οριοθετείται από την ανάγκη διασφάλισης της αποτελεσματικότητας της δράσης των διοικητικών αρχών που είναι επιφορτισμένες με την ανάκτηση αυτή. Επομένως, τόσο τα εθνικά δικαστήρια όσο και οι εθνικές αρχές, υπό τον έλεγχο των εθνικών δικαστηρίων, οφείλουν να διασφαλίζουν ότι η εφαρμογή απόφασης ανάκτησης είναι σύμφωνη προς τον σκοπό που αυτή επιδιώκει, ο οποίος συνίσταται στην πρόληψη κάθε στρέβλωσης της λειτουργίας της αγοράς λόγω της χορηγήσεως επιζήμιων για τον ανταγωνισμό κρατικών ενισχύσεων. Συναφώς, ένα κράτος μέλος δεν μπορεί να επικαλεστεί διατάξεις της εθνικής έννομης τάξης του, έστω και της συνταγματικής, για να δικαιολογήσει τη μη τήρηση των υποχρεώσεων που απορρέουν από το δίκαιο της ΕΕ.

Εξετάζοντας το επίμαχο πορτογαλικό νομοθετικό πλαίσιο, το ΔΕΕ υπενθύμισε ότι εθνική ρύθμιση η οποία προβλέπει αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα των προσφυγών που ασκούνται κατ’ αποφάσεως περί ανάκτησης παράνομης ενίσχυσης δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι καθιστά δυνατή την άμεση και αποτελεσματική εκτέλεση της ανάκτησης, καθώς η παροχή τέτοιου ανασταλτικού αποτελέσματος μπορεί να καθυστερήσει σημαντικά την ανάκτηση και να παρατείνει κατ’ αυτόν τον τρόπο το αδικαιολόγητο ανταγωνιστικό πλεονέκτημα που απορρέει από την ενίσχυση. Συνεπώς, μια τέτοια ρύθμιση, η οποία προβλέπει αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα των προσφυγών που ασκούνται κατά των αποφάσεων περί ανάκτησης παράνομης ενίσχυσης, πρέπει να μείνει ανεφάρμοστη. Στη βάση αυτή, το ΔΕΕ διαπίστωσε ότι ο αυτόματος χαρακτήρας της αναστολής, που προβλέπεται στην επίμαχη πορτογαλική νομοθεσία, είναι ικανός να καθυστερήσει σημαντικά την ανάκτηση και να παρατείνει το αδικαιολόγητο ανταγωνιστικό πλεονέκτημα του λήπτη της ενίσχυσης, θίγοντας κατά τον τρόπο αυτόν την επιταγή περί άμεσης και αποτελεσματικής ανάκτησης. Περαιτέρω, μέσα όπως η τραπεζική εγγύηση, η προσωπική εγγύηση, η ασφάλιση εγγύησης, η κατάσχεση ή η εκούσια υποθήκη δεν έχουν εκ προοιμίου ως αποτέλεσμα την αφαίρεση της ενίσχυσης από την περιουσία του λήπτη, ώστε αυτός να στερηθεί κατά τον εν λόγω τρόπο το πλεονέκτημα που συνδέεται με την ενίσχυση. Ούτε οι λογιστικές συνέπειες ούτε τα έξοδα που συνδέονται με την παροχή εγγύησης μπορούν να εξομοιωθούν με την επιστροφή της ληφθείσας ενίσχυσης, όσον αφορά την επίπτωσή τους στην οικονομική κατάσταση του λήπτη. Ο ρητός σκοπός των μέσων αυτών είναι η εγγύηση της απαίτησης του επισπεύδοντος την εκτέλεση κατά τη διάρκεια της αναστολής της διαδικασίας εκτέλεσης, γι’ αυτό και διαφέρει από τον σκοπό που επιδιώκεται με την ανάκτηση των παράνομων ενισχύσεων. Κατόπιν, το ΔΕΕ διευκρίνισε ότι η κατάσταση θα ήταν διαφορετική μόνον αν η στρέβλωση του ανταγωνισμού εξαλειφόταν πλήρως, για παράδειγμα, μέσω της κατάσχεσης του ποσού της παράνομης ενίσχυσης και των σχετικών τόκων ή της καταβολής των ποσών αυτών σε δεσμευμένο λογαριασμό.

Επιπλέον, το ΔΕΕ έκρινε ότι λόγοι αναγόμενοι στην οικονομική ζημία που προκύπτει από την επιστροφή της ενίσχυσης δεν μπορούν να δικαιολογήσουν καθυστέρηση στη διαδικασία ανάκτησης, ακόμη και εάν η ανάκτηση αφορά επιχειρήσεις που αντιμετωπίζουν δυσκολίες ή τελούν σε κατάσταση πτώχευσης. Επομένως, το κράτος μέλος υποχρεούται, ανάλογα με την περίπτωση, να προκαλέσει την εκκαθάριση της οικείας εταιρείας, να εγγράψει την απαίτησή του στο παθητικό της ή να λάβει οποιοδήποτε άλλο μέτρο καθιστά δυνατή την επιστροφή της εν λόγω ενίσχυσης. Σε ό,τι αφορά στη δυνατότητα τμηματικής καταβολής των οφειλομένων ποσών, το ΔΕΕ σημείωσε ότι τέτοιοι τρόποι πληρωμής, όταν επιτρέπονται πέραν της λήξης της προθεσμίας ανάκτησης που έχει τάξει η Επιτροπή, δεν συμβιβάζονται με την υποχρέωση άμεσης εκτέλεσης της ανάκτησης. Επιπλέον, η ανάκτηση δεν μπορεί, κατ’ αρχήν, να θεωρηθεί ως μέτρο δυσανάλογο προς τους σκοπούς των διατάξεων της ΣΛΕΕ στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων. Το μέτρο της ανάκτησης αντιβαίνει στην αρχή της αναλογικότητας μόνον εάν το ποσό που πρέπει να επιστρέψει ο δικαιούχος της υπερβαίνει το αναπροσαρμοσμένο ποσό της ενίσχυσης την οποία έλαβε.

Στη βάση των ανωτέρω, το ΔΕΕ έκρινε ότι η επίμαχη πορτογαλική ρύθμιση, η οποία προβλέπει αυτόματο ανασταλτικό αποτέλεσμα της τμηματικής καταβολής ή των προσφυγών που ασκούνται κατ’ αποφάσεως περί ανάκτησης παράνομης ενίσχυσης φαίνεται να μη συμβιβάζεται προς τους σκοπούς ανάκτησης. Συνεπώς, επιβάλλεται στις αρμόδιες εθνικές αρχές και στα εθνικά δικαστήρια να μην εφαρμόζουν εθνικές διατάξεις που επιτρέπουν την αναστολή διαδικασίας διοικητικής εκτέλεσης για την είσπραξη φορολογικών οφειλών με σκοπό την ανάκτηση παράνομης και μη συμβατής με την εσωτερική αγορά κρατικής ενίσχυσης, ακόμη και όταν ο λήπτης της ενίσχυσης παρέχει εγγύηση, όπως τραπεζική εγγύηση, προσωπική εγγύηση, ασφάλιση εγγύησης, κατάσχεση, εκούσια υποθήκη ή οποιοδήποτε άλλο μέσο ικανό να διασφαλίσει την είσπραξη της απαίτησης του επισπεύδοντος την εκτέλεση, ή ακόμη και κατόπιν αιτήματος του λήπτη της ενίσχυσης περί απαλλαγής του από την υποχρέωση παροχής τέτοιας εγγύησης, εκτός αν η παροχή της εγγύησης στερεί από τον λήπτη το ανταγωνιστικό πλεονέκτημα που συνδέεται με την ενίσχυση.