Καθήκον συνεργασίας κατά την κοινοποίηση καθεστώτος – T-462/22

Το καθεστώς της Ελεύθερης Ζώνης της Μαδέρας (ΕΖΜ) στην Πορτογαλία περιελάμβανε διάφορα φορολογικά πλεονεκτήματα που χορηγούνταν σε επιχειρήσεις, οι οποίες δραστηριοποιούνταν εντός αυτής. Το καθεστώς είχε εγκριθεί επανειλημμένα από την Επιτροπή, υπό διάφορες μορφές από το 1987 έως το 2013. Το 2015, η Επιτροπή διαπίστωσε την πιθανότητα μη ορθής εφαρμογής του καθεστώτος, βάσει των όρων που περιείχαν οι εγκριτικές της αποφάσεις, και αποφάσισε να παρακολουθήσει την εφαρμογή του από τις πορτογαλικές αρχές. Εν τέλει, το 2018 η Επιτροπή κίνησε επίσημη διαδικασία έρευνας, συνεπεία της οποίας εκδόθηκε η απόφαση SA.21259/2020. Με την απόφαση αυτή, η Επιτροπή έκρινε ότι το επίμαχο καθεστώς, με τον τρόπο που είχε εφαρμοστεί από τις πορτογαλικές αρχές, παραβίαζε τις εγκριτικές αποφάσεις της και, άρα, ήταν εν μέρει παράνομο και μη συμβατό με την εσωτερική αγορά. Η κρίση αυτή βασίστηκε, μεταξύ άλλων, στο γεγονός ότι ο τρόπος εφαρμογής του καθεστώτος επέτρεπε να υπάγονται στις επίμαχες φορολογικές διευκολύνσεις και οι δραστηριότητες που πραγματοποιούσαν εκτός της Μαδέρα οι εγκατεστημένες στη Μαδέρα επιχειρήσεις, ενώ παράλληλα οι πορτογαλικές αρχές δεν είχαν υπολογίσει ορθά τον αριθμό των θέσεων εργασίας που δημιουργούσε το καθεστώς στη Μαδέρα. Στη βάση αυτή, διέταξε την Πορτογαλία να ανακτήσει ένα μεγάλο μέρος των χορηγούμενων ενισχύσεων. Το ζήτημα έχει απασχολήσει το ΓεΔΕΕ και το ΔΕΕ σε διάφορες υποθέσεις. Η παρούσα απόφαση αφορά την προσφυγή ακυρώσεως που άσκησαν οι εταιρείες Millennium BCP & BCP África (T-462/22).

Οι προσφεύγουσες υποστήριξαν αρχικά ότι η Επιτροπή είχε υποπέσει σε πλάνη περί το δίκαιο, στο μέτρο που συμπεριέλαβε τις εταιρείες διαχείρισης εταιρικών συμμετοχών (SGPS) μεταξύ των δικαιούχων που καλύπτονται από την υποχρέωση ανάκτησης, εφόσον δεν είχαν τηρήσει την προϋπόθεση του καθεστώτος σχετικά με την δημιουργία θέσεων εργασίας στη Μαδέρα. Τούτο, διότι, σύμφωνα με τις νομοθετικές διατάξεις του καθεστώτος, προβλεπόταν ρητώς παρέκκλιση υπέρ των SGPS ως προς την παραπάνω προϋπόθεση, η οποία ήταν αναπόσπαστο τμήμα των εγκριτικών αποφάσεων. Ως εκ τούτου, κατά τις προσφεύγουσες, οι ενισχύσεις που τους είχαν καταβληθεί δεν ήταν νέες, αλλά υφιστάμενες.

Το ΓεΔΕΕ επεσήμανε αρχικά ότι ο χαρακτηρισμός μίας ενίσχυσης ως υφιστάμενης ή νέας, εξαρτάται όχι μόνον από το κείμενο των εγκριτικών αποφάσεων, αλλά και από το περιεχόμενο της κοινοποίησης στην οποία προέβη το οικείο κράτος μέλος, καθώς και από τα πρόσθετα στοιχεία που αυτό παρέσχε. Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη η συμπεριφορά του κράτους μέλους κατά την κοινοποίηση (υπό την έννοια της παράλειψης υποβολής των αναγκαίων στοιχείων), υπό το πρίσμα του καθήκοντος συνεργασίας.

Εξετάζοντας τα κρίσιμα αυτά στοιχεία, το ΓεΔΕΕ διαπίστωσε ότι, εν προκειμένω, από την κοινοποίηση του καθεστώτος το 2006 και από την αλληλογραφία μεταξύ της Επιτροπής και των πορτογαλικών αρχών προκύπτει ότι η εν λόγω παρέκκλιση αναφερόταν μόνο στις νομικές βάσεις που είχαν επισυναφθεί στην κοινοποίηση, και συγκεκριμένα σε μια διάταξη του σχεδίου νομοθετικού διατάγματος σχετικά με το καθεστώς των φορολογικών πλεονεκτημάτων που είχε κοινοποιηθεί στην Επιτροπή. Ωστόσο, η παρέκκλιση αυτή δεν αναφερόταν ούτε στο έντυπο της κοινοποίησης ούτε στην αιτιολογική έκθεση που τη συνόδευε. Επομένως, η Επιτροπή μπορούσε εύλογα να θεωρήσει ότι οι SGPS υπέκειντο και αυτές στον όρο της δημιουργίας ή διατήρησης θέσεων εργασίας στη Μαδέρα, όπως όλες οι εταιρείες που ήταν επιλέξιμες στο πλαίσιο του επίμαχου καθεστώτος. Επιπλέον, από την αιτιολογική έκθεση που συνόδευε την κοινοποίηση του 2006 και, ιδίως από την αιτιολογική έκθεση του κοινοποιηθέντος σχεδίου νομοθετικού διατάγματος προέκυπτε σαφώς ότι πρόθεση των πορτογαλικών αρχών ήταν να υποχρεώσουν κάθε επιχείρηση που επιθυμούσε να επωφεληθεί από το επίμαχο καθεστώς να δημιουργεί ή να διατηρεί θέσεις εργασίας στη Μαδέρα.

Βάσει των παραπάνω στοιχείων, το ΓεΔΕΕ συμπέρανε ότι οι πορτογαλικές αρχές δεν είχαν επιστήσει ποτέ την προσοχή της Επιτροπής στο γεγονός ότι το κοινοποιηθέν σχέδιο νομοθετικού διατάγματος ήταν πιθανό να εφαρμοστεί κατά τρόπο που να επιτρέπει στις SGPS να επωφεληθούν από το επίμαχο καθεστώς, χωρίς να υπόκεινται στον όρο της δημιουργίας ή διατήρησης θέσεων εργασίας στη Μαδέρα. Συνεπώς, με την κοινοποίηση του 2006 και τις επακόλουθες ανταλλαγές πληροφοριών, η Πορτογαλία δεν παρείχε στην Επιτροπή όλες τις αναγκαίες πληροφορίες που θα της επέτρεπαν: α) να διαπιστώσει την ύπαρξη παρέκκλισης για τις SGPS από την εν λόγω προϋπόθεση, β) να εξετάσει τη συμβατότητα της παρέκκλισης αυτής γ) να διατυπώσει τη θέση της επί των πληροφοριών αυτών. Τούτο, παρά το γεγονός ότι η παρέκκλιση που ίσχυε για τις SGPS σήμαινε, στην πράξη, ότι οι επιχειρήσεις αυτές επωφελούνταν από κρατικές ενισχύσεις που χορηγούνταν υπό όρους σαφώς ευνοϊκότερους από εκείνους που προέβλεπε το γενικό καθεστώς που ίσχυε για τις υπόλοιπες επιχειρήσεις.

Ως προς την επικαλούμενη παραβίαση της αρχής της χρηστής διοίκησης, το ΓεΔΕΕ παρατήρησε ότι η Πορτογαλία δεν είχε ενημερώσει την Επιτροπή ότι της είχε υποβάλει προς αξιολόγηση μία παρέκκλιση από τον όρο σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στη Μαδέρα, όσον αφορά τις SGPS. Επίσης, δεν είχαν εξηγήσει πώς η παρέκκλιση αυτή ήταν ανάλογη προς τον στόχο που επιδίωκε η ενίσχυση και συμβατή με την εσωτερική αγορά, παρόλο που ο όρος σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας αποτελούσε προαπαιτούμενο για την ένταξη στο καθεστώς, διότι, μεταξύ άλλων, χρησίμευε για την αξιολόγηση της συμβολής στον σκοπό της περιφερειακής ανάπτυξης καθώς και του ποσού και της αναλογικότητας των χορηγούμενων ενισχύσεων. Υπό τις συνθήκες αυτές, δεν μπορούσε να προσαφθεί στην Επιτροπή ότι παραβίασε την αρχή της χρηστής διοίκησης ή ότι παρέβη το καθήκον επιμέλειας που υπέχει για τον λόγο ότι δεν έλαβε υπόψη ότι διάταξη ως προς την οποία οι πορτογαλικές αρχές δεν είχαν παράσχει εξηγήσεις μπορούσε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι επιτρέπει παρέκκλιση από την προϋπόθεση σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας στην Μαδέρα. Συνεπώς, οι πορτογαλικές αρχές, αν είχαν την πρόθεση να υποβάλουν προς αξιολόγηση στην Επιτροπή την παρέκκλιση υπέρ των SGPS από την προϋπόθεση σχετικά με τη δημιουργία ή τη διατήρηση θέσεων εργασίας, θα έπρεπε, σύμφωνα με το καθήκον καλόπιστης συνεργασίας που υπέχουν, να καταστήσουν σαφέστερη την ύπαρξη μιας τέτοιας παρέκκλισης η οποία γεννούσε αμφιβολίες ως προς τη συμβατότητά της και, συνακόλουθα, να παράσχουν εξηγήσεις ως προς τη θεμελίωση της συμβατότητας αυτής.

Εν όψει των παραπάνω, το ΓεΔΕΕ απέρριψε τις προσφυγές.