Ευρεία διακριτική ευχέρεια της Επιτροπής και δικαστικός έλεγχος πρόδηλου σφάλματος – C-457/23 P

Το 2020, η Γερμανία κοινοποίησε στην Επιτροπή μέτρο ενίσχυσης, προϋπολογισμού περί τα 6.000.000.000 ευρώ, για την ανακεφαλαιοποίηση της αεροπορικής εταιρείας Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa), στο πλαίσιο των επιπτώσεων της πανδημίας του κορωνοϊού. Το μέτρο περιελάμβανε: α) συμμετοχή του γερμανικού δημοσίου στο κεφάλαιο της Lufthansa, β) «αφανή συμμετοχή» του γερμανικού δημοσίου, η οποία αποτελεί υβριδικό κεφαλαιακό μέσο, θεωρούμενο ως μετοχικό μέσο σύμφωνα με τα διεθνή λογιστικά πρότυπα (αφανής συμμετοχή Ι), και γ) «αφανή συμμετοχή» του γερμανικού δημοσίου, με τα χαρακτηριστικά μετατρέψιμου ομολόγου (αφανής συμμετοχή ΙΙ). Σημειώνεται ότι το εν λόγω μέτρο αποτελούσε συνέχεια μίας σειράς μέτρων στήριξης του ομίλου Lufthansa, και συγκεκριμένα: 1) κρατικής εγγύησης ύψους 80% για δάνειο της εταιρείας, 2) κρατικής εγγύησης, ύψους 90 % για δεύτερο δάνειο, 3) χορήγησης δανείου στην θυγατρική εταιρεία Austrian Airlines, 4) χρηματικής συνεισφοράς σε διαθέσιμα κεφάλαια και δάνειο στην θυγατρική εταιρεία Brussels Airlines, 5) κρατικής εγγύησης ύψους 85% για δάνειο που χορήγησε η Ελβετία στη Swiss International Air Lines και στην Edelweiss Air, θυγατρικές εταιρείες του ομίλου.

Η Επιτροπή, με την απόφαση SA.57153/2020, έκρινε το γερμανικό μέτρο συμβατό βάσει του Προσωρινού Πλαισίου 2020 λόγω κορωνοϊού (εφεξής ΠΠ 2020). Το ΓεΔΕΕ έκανε δεκτές τις προσφυγές των Ryanair (T-34/21) και Condor (T-87/21) και ακύρωσε την απόφαση της Επιτροπής, λόγω διάφορων σφαλμάτων και παρατυπιών στην εφαρμογή του ΠΠ 2020. Κατόπιν τούτων, η Lufthansa άσκησε την επίμαχη αίτηση αναιρέσεως.

Εν πρώτοις εξετάστηκε εάν η Lufthansa θα μπορούσε να ανεύρει χρηματοδότηση στις αγορές με προσιτούς όρους και εάν τα οριζόντια γερμανικά μέτρα που ελήφθησαν στο πλαίσιο της πανδημίας επαρκούσαν για την κάλυψη των αναγκών ρευστότητας και τη διασφάλιση της βιωσιμότητάς της, όπως προβλέπει το σημείο 49 (γ’) του ΠΠ 2020. Το ΔΕΕ υπογράμμισε ότι το επίμαχο σημείο, εντασσόμενο στο γενικότερο πλαίσιο του ΠΠ 2020, έχει την έννοια ότι ο δικαιούχος θα αναγκαζόταν να παύσει τις δραστηριότητές του ή θα αντιμετώπιζε σοβαρές δυσκολίες για να τις διατηρήσει χωρίς την ενίσχυση. Επομένως, αφορά την ύπαρξη ανάγκης χρηματοδότησης προς διασφάλιση της βιωσιμότητας της επιχείρησης, η οποία δεν μπορεί να καλυφθεί με προσιτούς όρους στο πλαίσιο των αγορών ή μέσω εθνικών οριζόντιων μέτρων. Περαιτέρω, από το σημείο 54 του ΠΠ 2020 προκύπτει ότι το ποσό της ενίσχυσης δεν πρέπει να υπερβαίνει το ελάχιστο αναγκαίο μέτρο για τη διασφάλιση της βιωσιμότητας του δικαιούχου. Πλην όμως η εξέταση της επιλεξιμότητας του δικαιούχου υπό το πρίσμα των προϋποθέσεων που καθορίζονται από το σημείο 49 πρέπει να διακρίνεται από τον έλεγχο αναλογικότητας του ποσού της ενίσχυσης που διενεργείται βάσει του σημείου 54. Άλλωστε, το σημείο 51 του ΠΠ 2020 προβαίνει σε ρητή διάκριση μεταξύ, αφενός, της προϋπόθεσης επιλεξιμότητας κατά την οποία η υφιστάμενη χρηματοδότηση του δικαιούχου της ενίσχυσης ή τα οριζόντια μέτρα για την κάλυψη των αναγκών του από πλευράς ρευστότητας πρέπει να μην επαρκούν για τη διασφάλιση της βιωσιμότητάς του και, αφετέρου, της απαίτησης κατά την οποία η ενίσχυση πρέπει να είναι αναλογική. Επομένως, η επιλεξιμότητα μιας επιχείρησης προκειμένου αυτή να τύχει ενός μέτρου ανακεφαλαιοποίησης προϋποθέτει την ύπαρξη ανάγκης χρηματοδότησης, χωρίς η Επιτροπή να χρειάζεται, κατά το στάδιο αυτό, να υπολογίζει το ακριβές ποσό της χρηματοδότησης που πρέπει να χορηγείται στο πλαίσιο ενός τέτοιου μέτρου, ούτε κατά συνέπεια να κρίνει εάν ο δικαιούχος μπορεί να στραφεί στις αγορές ή να κάνει χρήση των οριζόντιων μέτρων για να καλύψει ένα μέρος, αμελητέο ή μη, των χρηματοδοτικών αναγκών του. Στη βάση αυτή, το ΔΕΕ διαφώνησε με το ΓεΔΕΕ, το οποίο είχε συνδέσει την επιλεξιμότητα με την αναλογικότητα της ενίσχυσης και έκρινε ότι το ΓεΔΕΕ είχε υποπέσει σε πλάνη περί το δίκαιο, όταν διαπίστωσε ότι η Επιτροπή δεν είχε λάβει υπόψη όλα τα κρίσιμα στοιχεία προκειμένου να εξετάσει κατά πόσον πληρούτο η προϋπόθεση του σημείου 49 (γ’), καθόσον δεν είχε εξετάσει εάν η Lufthansa μπορούσε να αντλήσει έστω και ένα μέρος της αναγκαίας χρηματοδότησης από τις αγορές. Κατά το ΔΕΕ, το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν εξέτασε κατά πόσον υπήρχαν εγγυήσεις που θα παρείχαν στην Lufthansa τη δυνατότητα να βρει χρηματοδότηση στις αγορές δεν ασκεί εν προκειμένω επιρροή στην εξέταση της επιλεξιμότητας υπό το πρίσμα του σημείου 49 (γ’).

Εν συνεχεία, εξετάστηκε η κρίση του ΓεΔΕΕ ότι η Επιτροπή δεν είχε αποδείξει πως το επίμαχο μέτρο περιελάμβανε σταδιακή αύξηση της αμοιβής του δημοσίου κατά τρόπο ανάλογο με αυτόν που προβλέπεται στο ΠΠ 2020. Το ΔΕΕ υπενθύμισε αρχικά ότι η Επιτροπή διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια, η άσκηση της οποίας συνεπάγεται σύνθετες εκτιμήσεις οικονομικής και κοινωνικής φύσεως, ενώ ο δικαστικός έλεγχος πρέπει να περιορίζεται στην εξακρίβωση ότι τηρήθηκαν οι κανόνες διαδικασίας και αιτιολόγησης, ότι είναι ακριβή τα πραγματικά περιστατικά και ότι δεν υφίσταται πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως ή κατάχρηση εξουσίας. Πλην όμως η Επιτροπή, υιοθετώντας κανόνες συμπεριφοράς (όπως το ΠΠ 2020) προκειμένου να καθορίσει τα κριτήρια βάσει των οποίων προτίθεται να εκτιμά τη συμβατότητα των ενισχύσεων, αυτοπεριορίζεται κατά την άσκηση της διακριτικής της ευχέρειας και δεν μπορεί κατ’ αρχήν να αποκλίνει από τους κανόνες αυτούς, διότι άλλως υπάρχει ενδεχόμενο να ακυρωθούν οι πράξεις της λόγω παραβίασης γενικών αρχών του δικαίου, όπως είναι η ίση μεταχείριση ή η προστασία της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης. Περαιτέρω, η Επιτροπή κατ’ αρχήν δεσμεύεται από τους εν λόγω κανόνες συμπεριφοράς που θεσπίζει. Εντούτοις η θέσπιση τέτοιων κανόνων δεν την απαλλάσσει από την υποχρέωσή της να εξετάζει τις εξαιρετικές ειδικές περιστάσεις τις οποίες επικαλείται κράτος μέλος σε συγκεκριμένη περίπτωση, προκειμένου να ζητήσει την απευθείας εφαρμογή, μεταξύ άλλων, του άρθρου 107 (3) (β) ΣΛΕΕ. Επομένως, τα κράτη μέλη διατηρούν τη δυνατότητα να κοινοποιούν στην Επιτροπή σχέδια ενισχύσεων που δεν πληρούν τις απαιτήσεις τέτοιων κανόνων συμπεριφοράς και η Επιτροπή μπορεί να εγκρίνει τέτοια σχέδια, εφόσον συντρέχουν εξαιρετικές περιστάσεις. Εν προκειμένω, η Επιτροπή, θεσπίζοντας το ΠΠ 2020, αυτοπεριορίστηκε κατά την άσκηση της διακριτικής της ευχέρειας. Εντούτοις, το ίδιο το ΠΠ 2020 προβλέπει, πέρα από την ύπαρξη των μηχανισμών κλιμάκωσης για την αύξηση της αμοιβής του δημοσίου, και τη δυνατότητα προσφυγής σε εναλλακτικές λύσεις που επιφέρουν συνολικά ανάλογο αποτέλεσμα. Βάσει του κριτηρίου της συνολικής ομοιότητας που θεσπίζεται κατά τον τρόπο αυτόν με το ΠΠ 2020, δεν μπορεί να απαιτείται ένας εναλλακτικός μηχανισμός να είναι πανομοιότυπος προς τον μηχανισμό τον οποίον προβλέπει το ΠΠ 2020, από άποψη είτε του σχεδιασμού είτε των αποτελεσμάτων του. Στη συγκεκριμένη υπόθεση, το ΓεΔΕΕ είχε απορρίψει το καθένα από τα επιχειρήματα που είχε υιοθετήσει η Επιτροπή, αφενός, λόγω του ότι δεν συνδέονταν με τον σχεδιαζόμενο μηχανισμό και, αφετέρου, λόγω του ότι τα επιχειρήματα αυτά ενέπιπταν σε διαφορετικές απαιτήσεις του ΠΠ 2020. Το γεγονός, όμως, ότι ορισμένα από τα στοιχεία που είχε λάβει υπόψη η Επιτροπή εμπίπτουν και σε άλλες προϋποθέσεις του ΠΠ 2020 δεν είναι αφ’ εαυτού ικανό να καταστήσει τα στοιχεία αυτά αλυσιτελή. Ειδικότερα, δεν μπορεί να αποκλειστεί το ενδεχόμενο ορισμένο στοιχείο ενός μέτρου που ανταποκρίνεται ευθέως σε κάποια από τις απαιτήσεις του ΠΠ 2020 να δύναται επίσης να συμβάλει στην επίτευξη του ειδικού σκοπού μιας άλλης απαίτησής του. Συναφώς, το ΓεΔΕΕ δεν απέδειξε ότι η Επιτροπή είχε υποπέσει σε πρόδηλη πλάνη όσον αφορά την αποτελεσματικότητα των διαφόρων στοιχείων επί των οποίων στηρίχθηκε στο πλαίσιο της επίμαχης απόφασης, σε βαθμό τέτοιο ώστε να καθίσταται μη ευλογοφανής η ανάλυσή της σχετικά με τη συνολική ομοιότητα των αποτελεσμάτων που παρήγε ο εξετασθείς εναλλακτικός μηχανισμός. Ειδικότερα, δεν προκύπτει ότι στερείται ευλογοφάνειας το συμπέρασμα ότι η σημαντική έκπτωση με την οποία η Γερμανία είχε αποκτήσει τις μετοχές της Lufthansa ήταν ικανή να συμβάλει στην παροχή κινήτρων για έξοδο του κράτους από το κεφάλαιο, ούτε ότι η προοδευτική αύξηση των επιτοκίων που ανταμείβουν τις αφανείς συμμετοχές I και II, η αύξηση της πιθανότητας μετατροπής ενός μέρους της αφανούς συμμετοχής II σε μετοχικό κεφάλαιο και το γεγονός ότι η Lufthansa θα αναλάμβανε δεσμεύσεις για την τήρηση συγκεκριμένης συμπεριφοράς δεν θα ήταν προδήλως ικανά να επιφέρουν συνολικό αποτέλεσμα ανάλογο προς εκείνο των μηχανισμών που περιγράφονται στα σημεία 61 και 68 του ΠΠ 2020. Επιπλέον, δεν είχε συνεκτιμηθεί από το ΓεΔΕΕ το σωρευτικό αποτέλεσμα των διαφόρων στοιχείων που έλαβε υπόψη η Επιτροπή για να διαπιστώσει την ύπαρξη εναλλακτικού μηχανισμού, ενώ η Επιτροπή στηρίχθηκε ακριβώς στο συνδυασμένο αποτέλεσμα των διαφόρων στοιχείων που μνημονεύονται στο ΠΠ 2020. Επομένως, το ΓεΔΕΕ υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, καθόσον δεν κατέδειξε ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως, δεχόμενη ότι το επίμαχο μέτρο συνοδευόταν από εναλλακτικούς μηχανισμούς ανταποκρινόμενους στην απαίτηση περί συνολικής ομοιότητας με μηχανισμό κλιμάκωσης για την αύξηση της αμοιβής του κράτους.

Περαιτέρω, αξιολογήθηκε κατά πόσον η Lufthansa διέθετε «Σημαντική Ισχύ στην Αγορά» (ΣΙΑ), ζήτημα για το οποίο το ΓεΔΕΕ είχε καταλογίσει στην Επιτροπή πλάνη εκτιμήσεως. Το ΔΕΕ, αφού προέβη σε αναλυτική παράθεση του σκεπτικού του ΓεΔΕΕ, υπογράμμισε πως το ΓεΔΕΕ δεν είχε καταδείξει επαρκώς κατά νόμον ότι το προκριθέν από την Επιτροπή κριτήριο, ήτοι η κατανομή των χρονοθυρίδων στα αεροδρόμια όπου δραστηριοποιείται η Lufthansa, δεν παρείχε προδήλως δυνατότητα ορθής αξιολόγησης της ύπαρξης ΣΙΑ. Πρόσθεσε ότι κακώς το ΓεΔΕΕ προσήψε στην Επιτροπή ότι δεν είχε αξιολογήσει την ικανότητα ενός αερομεταφορέα να παράσχει τις υπηρεσίες του βάσει κριτηρίου σχετικού με τη συχνότητα και με τον αριθμό των προσφερόμενων θέσεων, δηλαδή κριτηρίου διαφορετικού από εκείνο που εφάρμοσε η Επιτροπή στην εν λόγω απόφαση. Επομένως, δεν είχε καταδείξει επαρκώς ότι η Επιτροπή είχε υποπέσει σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως καθόσον στήριξε την ανάλυσή της σχετικά με τη ΣΙΑ σε κριτήρια όπως το μερίδιο των χρονοθυρίδων που κατέχονται από τον όμιλο Lufthansa, το «επίπεδο συμφόρησης» των εν λόγω αερολιμένων και το μερίδιο των χρονοθυρίδων που κατέχονται από ανταγωνιστές της, χωρίς να συμπεριλάβει στην αξιολόγησή της τη συνεκτίμηση των μεριδίων αγοράς εκφραζόμενων σε όρους συχνότητας και προσφερόμενων θέσεων. Το ΔΕΕ σημείωσε πως το ΓεΔΕΕ, στηριζόμενο στα ίδια στοιχεία με την Επιτροπή, προέβη σε νέα ανάλυση των στοιχείων αυτών και τελικώς κατέληξε, βάσει συνολικής εκτίμησής τους, σε συμπέρασμα διαφορετικό από εκείνο της Επιτροπής, χωρίς ωστόσο να θέσει υπό αμφισβήτηση τις διαπιστώσεις της Επιτροπής. Από τα ανωτέρω συνάγεται ότι το ΓεΔΕΕ δεν περιορίστηκε να ελέγξει αν η Επιτροπή είχε υποπέσει σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως, αλλά υποκατέστησε με τη δική του εκτίμηση την εκτίμηση της Επιτροπής, σε μια περίπτωση όμως στην οποία η Επιτροπή διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια.

Κατόπιν τούτων, εξετάστηκε το κατά πόσον η Επιτροπή θα έπρεπε να λαμβάνει υπόψη της εναλλακτικές λύσεις πέραν του επίμαχου εξεταζόμενου μέτρου. Το ΔΕΕ σημείωσε ότι, βάσει του σημείου 72 του ΠΠ 2020, η Επιτροπή διαθέτει ευρεία διακριτική ευχέρεια προκειμένου να αξιολογεί τα πρόσθετα μέτρα που προτείνονται από τα κράτη μέλη για τη διασφάλιση του ανταγωνισμού σε περίπτωση που ο δικαιούχος διαθέτει ΣΙΑ. Το γεγονός ότι μέτρα διαφορετικά από εκείνα που μνημονεύονται στην επίμαχη απόφαση θα μπορούσαν να προαγάγουν υψηλότερο επίπεδο ανταγωνισμού στις σχετικές αγορές, εν πάση περιπτώσει, δεν ήταν ικανό να καταστήσει παράνομη την εν λόγω απόφαση. Κατά συνέπεια, το ΓεΔΕΕ κακώς είχε δεχθεί ότι η απόφαση της Επιτροπής έπασχε από πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως, στηριζόμενο στο γεγονός ότι η Επιτροπή δεν είχε εξετάσει τα πιθανά θετικά αποτελέσματα μιας διαδικασίας μεταβίβασης χρονοθυρίδων η οποία δεν θα απέκλειε τους υφιστάμενους ανταγωνιστές, ενώ ένας τέτοιος μηχανισμός θα είχε ευνοήσει τη διεύρυνση του ανταγωνισμού, χωρίς να έχει προβεί στη διαπίστωση, εντός των ορίων του ελέγχου που οφείλει να διενεργήσει, ότι οι δεσμεύσεις που μνημονεύονταν στην επίμαχη απόφαση δεν επαρκούσαν για τη διατήρηση της αποτελεσματικότητας του ανταγωνισμού στις σχετικές αγορές.

Παρότι το ΔΕΕ έκανε δεκτούς διάφορους λόγους αναιρέσεως, κατά τα όσα ήδη αναλύθηκαν, εντούτοις υπογράμμισε ότι καθένα από τα σφάλματα που είχε διαπιστώσει το ΓεΔΕΕ με την απόφασή του ήταν αφ’ εαυτού ικανό να στηρίξει την ακύρωση της απόφασης της Επιτροπής. Επομένως, η αναίρεση της απόφασης του ΓεΔΕΕ θα εδικαιολογείτο μόνον αν αποδεικνυόταν ότι κακώς το Γενικό Δικαστήριο διαπίστωσε το καθένα από τα σφάλματα αυτά. Συνακόλουθα, η υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως μπορεί να γίνει δεκτή και η αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση να αναιρεθεί μόνο σε περίπτωση που όλοι οι λόγοι αναιρέσεως είναι βάσιμοι. Με δεδομένο ότι δεν είχαν γίνει δεκτοί όλοι οι λόγοι αναιρέσεως που είχε προβάλει η Lufthansa, αλλά ένας εξ αυτών είχε απορριφθεί ως εν μέρει απαράδεκτος και εν μέρει αβάσιμος, το ΔΕΕ έκρινε ότι η αίτηση αναιρέσεως πρέπει να απορριφθεί στο σύνολό της.