Εντολή ανάκτησης και διπλή φορολογία του αποδέκτη της – T-671/22

Το καθεστώς της Ελεύθερης Ζώνης της Μαδέρας (Πορτογαλία) περιελάμβανε διάφορα φορολογικά πλεονεκτήματα που χορηγούνταν σε επιχειρήσεις, οι οποίες δραστηριοποιούνταν εντός αυτής. Το καθεστώς είχε εγκριθεί επανειλημμένα από την Επιτροπή, υπό διάφορες μορφές από το 1987 έως το 2013. Το 2015, η Επιτροπή διαπίστωσε την πιθανότητα μη ορθής εφαρμογής του καθεστώτος βάσει των όρων που περιείχαν οι εγκριτικές της αποφάσεις και αποφάσισε να παρακολουθήσει την εφαρμογή του από τις πορτογαλικές αρχές. Εν τέλει, το 2018 η Επιτροπή κίνησε επίσημη διαδικασία έρευνας, συνεπεία της οποίας εκδόθηκε η απόφαση SA.21259/2020. Με την απόφαση αυτή, η Επιτροπή έκρινε ότι το επίμαχο καθεστώς, με τον τρόπο που είχε εφαρμοστεί από τις πορτογαλικές αρχές, παραβίαζε τις εγκριτικές αποφάσεις της και, άρα, ήταν εν μέρει παράνομο και μη συμβατό με την εσωτερική αγορά. Η κρίση αυτή βασίστηκε, μεταξύ άλλων, στο γεγονός ότι ο τρόπος εφαρμογής του καθεστώτος επέτρεπε να υπάγονται στις επίμαχες φορολογικές διευκολύνσεις και οι δραστηριότητες που πραγματοποιούσαν οι εγκατεστημένες στη Μαδέρα επιχειρήσεις εκτός της Μαδέρα, ενώ παράλληλα οι πορτογαλικές αρχές δεν είχαν υπολογίσει ορθά τον αριθμό των θέσεων εργασίας που δημιουργούσε το καθεστώς στη Μαδέρα. Στη βάση αυτή, διέταξε την Πορτογαλία να ανακτήσει ένα μεγάλο μέρος των χορηγούμενων ενισχύσεων. Η Vima World, μία εταιρεία που δραστηριοποιείται στην επίμαχη περιοχή, άσκησε την ένδικη προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του ΓεΔΕΕ.

Επί της έκτασης της υποχρέωσης αιτιολογίας της Επιτροπής, όταν αυτή διατάσσει την ανάκτηση μη συμβατής ενίσχυσης, το ΓεΔΕΕ παρατήρησε πως καμία διάταξη του ενωσιακού δικαίου δεν υποχρεώνει την Επιτροπή να καθορίσει το ακριβές ποσό των προς ανάκτηση ενισχύσεων, παρά αρκεί η απόφαση της Επιτροπής να περιέχει πληροφορίες που επιτρέπουν στους αποδέκτες της να προσδιορίσουν οι ίδιοι το ποσό αυτό, χωρίς υπέρμετρη δυσκολία. Εν προκειμένω, η Επιτροπή είχε παράσχει στις πορτογαλικές αρχές αναγκαίες και επαρκείς πληροφορίες που τους επέτρεπαν να προσδιορίσουν αφενός μεν τους δικαιούχους του καθεστώτος, αφετέρου δε το ποσό της ενίσχυσης που έπρεπε να ανακτηθεί από καθέναν τους. Περαιτέρω, με δεδομένο ότι η Επιτροπή διέταξε την ανάκτηση των ενισχύσεων μόνο κατά το μέρος που είχαν παραβιαστεί οι προηγούμενες εγκριτικές της αποφάσεις, κρίθηκε πως είχε παράσχει στις πορτογαλικές αρχές επαρκείς κατευθύνσεις, ως προς την εξακρίβωση των επιχειρήσεων που παραβίαζαν ή καταστρατηγούσαν τους όρους εφαρμογής του καθεστώτος.

Επί του ζητήματος, εάν έπρεπε να συνυπολογιστούν οι φόροι που καταβάλλουν σε άλλα κράτη μέλη οι επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στη Μαδέρα, το ΓεΔΕΕ υπενθύμισε αρχικά πως, όταν η Επιτροπή αξιολογεί με τρόπο γενικό και αφηρημένο ένα καθεστώς ενισχύσεων και το κηρύσσει μη συμβατό με την εσωτερική αγορά, εναπόκειται στο κράτος μέλος να εξακριβώσει την ατομική κατάσταση κάθε επιχείρησης από την οποία υποχρεούται να ανακτήσει την ενίσχυση. Εν προκειμένω, η Επιτροπή πράγματι δεν είχε αξιολογήσει εξατομικευμένα τις επιχειρήσεις που επωφελήθηκαν από φορολογικές ελαφρύνσεις στην Πορτογαλία, ενώ παράλληλα ήταν υποκείμενες στον φόρο και σε άλλα κράτη μέλη. Αυτή η παράλειψη, όμως, δεν μπορούσε να στοιχειοθετήσει την ύπαρξη σφάλματος στη γενική και αφηρημένη ανάλυση του καθεστώτος, διότι μία τέτοια αξιολόγηση έπρεπε να γίνει από την Πορτογαλία. Συνακόλουθα, η Επιτροπή δεν είχε υποχρέωση να εξετάσει τον αντίκτυπο τυχόν φόρου που καταβάλλεται σε άλλο κράτος μέλος από ορισμένους μεμονωμένους δικαιούχους και, ειδικότερα, να προσδιορίσει εάν η περίσταση αυτή ήταν ικανή να εξουδετερώσει το πλεονέκτημα που συνδέεται με το όφελος της παράνομης ενίσχυσης. Το ενδεχόμενο μιας τέτοιας εξουδετέρωσης δεν μπορούσε να οδηγήσει στο συμπέρασμα ότι η Επιτροπή θα στερούνταν της δυνατότητας να διαπιστώσει την ύπαρξη παράνομου καθεστώτος ενισχύσεων ή να διατάξει την ανάκτηση ενισχύσεων που είχαν χορηγηθεί βάσει του καθεστώτος.

Περαιτέρω, έκρινε πως, ακόμη και εάν υποτεθεί ότι τα κέρδη, τα οποία πραγματοποιούνται στην Μαδέρα και τα οποία φορολογούνταν με μειωμένους συντελεστές, είχαν φορολογηθεί δύο φορές, μία τέτοια κατάσταση δεν αποτελεί γενικό χαρακτηριστικό του καθεστώτος, αλλά αφορούσε μία ατομική και ειδική περίσταση ορισμένων δικαιούχων που θίγονταν από την εντολή ανάκτησης. Το εάν, και υπό ποιες προϋποθέσεις, ο φόρος που είχε καταβληθεί σε άλλο κράτος μέλος μπορούσε να ληφθεί υπόψη για την ανάκτηση των ενισχύσεων δεν ενέπιπτε στην αρμοδιότητα της Επιτροπής, αλλά αποτελούσε απόφαση γενικής φύσεως, η οποία ανήκει στη διακριτική ευχέρεια των πορτογαλικών αρχών κατά τον καθορισμό των συστατικών στοιχείων του φόρου.

Αναφορικά με το εάν υπήρξε πράγματι παραβίαση των εγκριτικών αποφάσεων της Επιτροπής επί του καθεστώτος, το ΓεΔΕΕ διαπίστωσε αρχικά πως η προϋπόθεση του καθεστώτος, κατά την οποία οι δραστηριότητες των ωφελούμενων επιχειρήσεων έπρεπε να ασκούνται πραγματικά και ουσιαστικά στη Μαδέρα, δεν μπορούσε να ερμηνευθεί υπό την έννοια ότι κάλυπτε και δραστηριότητες που ασκούνται μεν εκτός της Μαδέρα, αλλά από επιχειρήσεις εγκατεστημένες σε αυτήν. Υπό το πρίσμα των κανόνων για τις περιφερειακές ενισχύσεις, καθεστώτα ανάλογα με αυτό της Μαδέρα, μπορούν να θεσπίζονται, υπό την προϋπόθεση ότι δικαιολογούνται από τη συμβολή τους στην περιφερειακή ανάπτυξη, από τη φύση τους και από τη συμβολή τους στην αντιμετώπιση των μειονεκτημάτων της περιοχής. Εν προκειμένω, οι περιφερειακές ενισχύσεις λειτουργίας που είχαν εγκριθεί για τη Μαδέρα αποσκοπούσαν στην αντιστάθμιση του πρόσθετου κόστους, το οποίο επωμίζονταν οι επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνταν εντός αυτής λόγω των μειονεκτημάτων της περιοχής. Αυτό σημαίνει ότι μόνον οι δραστηριότητες που πλήττονταν από τα μειονεκτήματα αυτά, και, επομένως, μόνον οι πρόσθετες δαπάνες που αφορούσαν την επίμαχη περιοχή, έπρεπε να είναι επιλέξιμες για τέτοιες ενισχύσεις λειτουργίας. Αντιθέτως, οι δραστηριότητες που ασκούνταν εκτός της επίμαχης περιοχής και οι οποίες δεν επηρεάζονταν από τις πρόσθετες αυτές δαπάνες, μπορούσαν να αποκλειστούν από το καθεστώς, ακόμη και εάν ασκούνταν από επιχειρήσεις εγκατεστημένες εντός της Μαδέρα.

Ως προς τον τρόπο με τον οποίον υπολογίστηκε εάν το καθεστώς είχε ως αποτέλεσμα τη δημιουργία θέσεων εργασίας εντός της Μαδέρα, το ΓεΔΕΕ επεσήμανε ότι η στενή ερμηνεία των παρεκκλίσεων από τη γενική αρχή του ασυμβιβάστου των κρατικών ενισχύσεων συνεπάγεται ότι η ερμηνεία των προϋποθέσεων χορήγησης ενισχύσεων βάσει ενός καθεστώτος, που έχει εγκριθεί από την Επιτροπή, δεν επαφίεται εξ ολοκλήρου στη διακριτική ευχέρεια του οικείου κράτους μέλους, με πρόσχημα, μεταξύ άλλων, την τήρηση της αρχής της θεσμικής και διαδικαστικής αυτονομίας του. Έτσι, δεν μπορούσε να υποστηριχθεί ότι η υποχρέωση εφαρμογής μίας αντικειμενικής μεθόδου υπολογισμού του χρόνου εργασίας που όντως παρέχει κάθε εργαζόμενος στη Μαδέρα, όπως είχε προβλεφθεί από τις εγκριτικές αποφάσεις, θα παραβίαζε το πορτογαλικό εργατικό δίκαιο. Η υποχρέωση χρήσης αντικειμενικής μεθόδου υπολογισμού δεν εμπόδιζε τη συνεκτίμηση οποιασδήποτε μορφής εργασιακής σχέσης που προβλεπόταν από το εργατικό δίκαιο της Πορτογαλίας. Εν προκειμένω, το ΓεΔΕΕ έκρινε ως ορθή την αξιολόγηση της Επιτροπής ότι οι πορτογαλικές αρχές δεν είχαν χρησιμοποιήσει καμία αντικειμενική μέθοδο υπολογισμού του χρόνου εργασίας που όντως παρείχε ο κάθε εργαζόμενος στη Μαδέρα, με αποτέλεσμα να μην είναι σε θέση να επαληθεύσουν τη μονιμότητα των θέσεων εργασίας που δήλωναν οι δικαιούχοι του καθεστώτος.

Όσον αφορά την αρχή της δικαιολογημένης εμπιστοσύνης, το ΓεΔΕΕ έκρινε ότι η προσφεύγουσα δεν είχε αποδείξει ότι η Επιτροπή είχε παράσχει ακριβείς, ανεπιφύλακτες και σύμφωνες διαβεβαιώσεις, ώστε να της δημιουργούν δικαιολογημένη εμπιστοσύνη. Το γεγονός ότι το επίμαχο καθεστώς είχε εγκριθεί δύο φορές από την Επιτροπή στερείτο, εν προκειμένω, σημασίας, διότι είχε εφαρμοστεί κατά τρόπο ουσιωδώς διαφορετικό από εκείνον που προέβλεπαν οι εγκριτικές αποφάσεις της Επιτροπής.

Επί της αναλογικότητας της εντολής ανάκτησης, το ΓεΔΕΕ επεσήμανε αρχικά ότι αυτή δεν αφορούσε το σύνολο των ενισχύσεων που είχαν καταβληθεί στο πλαίσιο του καθεστώτος, αλλά μόνον εκείνες που παραβίαζαν τις εγκριτικές αποφάσεις της Επιτροπής, εφόσον οι δικαιούχοι δεν πληρούσαν τις προϋποθέσεις υπαγωγής στον Κανονισμό de Minimis ή σε κάποιον απαλλακτικό Κανονισμό. Όσον αφορά την επικαλούμενη δυσαναλογία που προκαλείται από τον κίνδυνο διπλής φορολόγησης λόγω της ανάκτησης, το ΓεΔΕΕ επεσήμανε ότι η ανάκτηση είναι αποκλειστική συνέπεια του παράνομου και μη συμβατού χαρακτήρα της ενίσχυσης και δεν μπορεί να εξαρτάται από την ιδιαίτερη κατάσταση ορισμένων δικαιούχων. Στη βάση αυτή, συμφώνησε με την Επιτροπή ότι δεν συνέτρεχε παραβίαση της αρχής της αναλογικότητας, αλλά η ανάκτηση αποτελούσε λογική, αναλογική και εγγενή συνέπεια της διαπίστωσης του μη συμβατού χαρακτήρα των ενισχύσεων.

Ενόψει των παραπάνω, το ΓεΔΕΕ απέρριψε την προσφυγή.