Άσκηση δημόσιας εξουσίας η παροχή υπηρεσιών πληροφορικής στα ιταλικά πανεπιστήμια – SA.39639

Το 2014, η εταιρεία BeSmart S.r.l., που ειδικεύεται στον σχεδιασμό και την ανάπτυξη συστημάτων λογισμικού σχετικού με τη διαχείριση πανεπιστημίων και φορέων της δημόσιας διοίκησης, υπέβαλε καταγγελία στην Επιτροπή για ορισμένα ιταλικά μέτρα χρηματοδότησης της εταιρείας παροχής υπηρεσιών πληροφορικής Cineca. Η Cineca είναι μία μη κερδοσκοπική διεπιστημονική κοινοπραξία που ιδρύθηκε με πρωτοβουλία του Υπουργείου Παιδείας της Ιταλίας το 1967, με αποστολή τη διαχείριση του κέντρου ηλεκτρονικών υπολογιστών της βορειοανατολικής Ιταλίας. Η αρχική της αποστολή ήταν να δημιουργήσει μία δομή υπερυπολογιστών στην Ιταλία για ερευνητικούς σκοπούς. Οι κύριες δραστηριότητες της Cineca συνίστανται σήμερα στην παροχή υπηρεσιών πληροφορικής στο Υπουργείο Παιδείας, στο Υπουργείο Πανεπιστημίου και Έρευνας και στα πανεπιστήμια, καθώς και υπηρεσιών Υπολογιστών Υψηλής Απόδοσης (High Performance Computing – HPC). Η Cineca είναι ηγέτης στον τομέα των HPC, δεδομένου ότι διαχειρίζεται το μεγαλύτερο κέντρο HPC στην Ιταλία και ένα από τα μεγαλύτερα κέντρα HPC στην ΕΕ. Οι υπηρεσίες HPC αφορούν κυρίως δημόσιους οργανισμούς, προκειμένου να προωθηθεί η βασική και εφαρμοσμένη έρευνα σε εθνικό και διεθνές επίπεδο. Τέλος, η Cineca παρέχει υπηρεσίες πληροφορικής και στον τομέα της βιοϊατρικής και της υγειονομικής περίθαλψης (π.χ. σε εταιρείες υγειονομικής περίθαλψης, δημόσιους ή ιδιωτικούς ερευνητικούς φορείς, ιταλικούς και ξένους, της φαρμακευτικής βιομηχανίας), καθώς και σε διάφορους άλλους δημόσιους και ιδιωτικούς φορείς που δραστηριοποιούνται σε εθνικό και διεθνές επίπεδο. Σύμφωνα με την καταγγελία, δεν τηρούσε χωριστούς λογαριασμούς για οικονομικές και μη οικονομικές δραστηριότητες. To 2021, η Επιτροπή κίνησε επίσημη διαδικασία έρευνας ως προς τη χρηματοδότηση της Cineca και τυχόν υπεραντιστάθμιση για παροχή υπηρεσιών πληροφορικής και HPC στο Υπουργείο Παιδείας και στα πανεπιστήμια.

Όσον αφορά την πληρωμή των κρατικών πανεπιστημίων στη Cineca για υπηρεσίες πληροφορικής, η Επιτροπή εξέτασε κατά πόσον η παροχή από τη Cineca υπηρεσιών πληροφορικής στα ιταλικά κρατικά πανεπιστήμια συνιστά οικονομική δραστηριότητα ή δημόσια εξουσία. Επεσήμανε αρχικά ότι η νομολογία των ενωσιακών δικαστηρίων έχει καθιερώσει την έννοια του «άρρηκτου συνδέσμου» και ότι οι σχετικές αποφάσεις φαίνεται να επικεντρώνονται α) στην ύπαρξη νομικών υποχρεώσεων για τη στήριξη δημόσιου καθήκοντος, οι οποίες επιβάλλονται τόσο στο κράτος όσο στους δικαιούχους της κρατικής στήριξης, β) στον κοινό στόχο που επιδιώκεται και γ) στη διαπίστωση ότι η επίμαχη υπηρεσία είναι ουσιώδης για την ικανότητα του κράτους να εκτελέσει το κρατικό καθήκον (επιχείρημα περί «αναγκαιότητας», «απαραίτητου χαρακτήρα», «αδιάρρηκτης σχέσης»). Ο άρρηκτος σύνδεσμος πρέπει να υφίσταται σε σχέση με το σύνολο των λειτουργικοτήτων (ή ενοτήτων) που προσφέρονται με την υπηρεσία ή σε σχέση με κάθε λειτουργικότητα. Εάν ορισμένες από τις λειτουργικότητες αυτές δεν συνδέονται, μεμονωμένα, με την άσκηση κρατικού καθήκοντος, το πακέτο δραστηριοτήτων δεν θα είναι οικονομικό, εάν, χωρίς τις εν λόγω λειτουργικότητες, το υπόλοιπο σύστημα θα είναι σε μεγάλο βαθμό άχρηστο ή δεν θα είναι λειτουργικό. Υπό τις συνθήκες αυτές, πρέπει να θεωρηθεί ότι οι λειτουργικότητες συνδέονται μεταξύ τους και αποτελούν διαφορετικές πτυχές της ίδιας δραστηριότητας. Όταν έχουν διαπιστωθεί οι σύνδεσμοι μεταξύ των διαφόρων λειτουργικοτήτων, μπορεί να εξεταστεί εάν η υπηρεσία που διαθέτει τις εν λόγω λειτουργικότητες συνδέεται με την άσκηση δημόσιας εξουσίας. Κατά την Επιτροπή, οι διαπιστώσεις στις έως τώρα αποφάσεις της δεν επηρεάστηκαν από την ύπαρξη ανταγωνιστών στην αγορά και βασίστηκαν, μεταξύ άλλων, στο γεγονός ότι ο δικαιούχος ήταν σε θέση να προσφέρει το πιο ολοκληρωμένο εύρος προϊόντων σε σχέση με τους ανταγωνιστές. Υπό τα δεδομένα αυτά, η Επιτροπή συμπέρανε ότι το ζήτημα είναι, εν προκειμένω, να εξακριβωθεί εάν υπάρχει άρρηκτος σύνδεσμος μεταξύ της παροχής υπηρεσιών πληροφορικής σε ιταλικά πανεπιστήμια και του καθήκοντος του κράτους στον τομέα της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης. Δυνάμει της νομολογίας αυτής, η παροχή, από τη Cineca, υπηρεσιών πληροφορικής σε ιταλικά πανεπιστήμια δεν θα έχει οικονομικό χαρακτήρα, εάν διαπιστωθεί ότι συνδέεται άρρηκτα με θεμελιώδη λειτουργία του ιταλικού κράτους στον τομέα της δημόσιας τριτοβάθμιας εκπαίδευσης.

Με βάση το σκεπτικό των προηγούμενων αποφάσεων HIS (SA.34402/2019) και TenderNed (SA.34646/2014), η Επιτροπή διαπίστωσε ότι α) όλες οι παρακάτω υπηρεσίες είναι προσαρμοσμένες στις ειδικές ανάγκες των πανεπιστημίων και β) ότι καθιστούν δυνατή την εκτέλεση των ουσιωδών λειτουργιών και οι διάφορες λειτουργικότητες της υπηρεσίας συνδέονται μεταξύ τους και αποτελούν διαφορετικές πτυχές της ίδιας δραστηριότητας, κατά τρόπο ώστε το σύστημα, ως σύνολο, να μην είναι λειτουργικό χωρίς κάθε επιμέρους λειτουργικότητα. Ως εκ τούτου, το σύνολο των διαφόρων λειτουργικοτήτων των επίμαχων υπηρεσιών μπορεί να θεωρηθεί ότι συνδέεται άρρηκτα με το κρατικό καθήκον της παροχής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης σε κρατικά πανεπιστήμια. Ειδικότερα, ότι από τις συνολικά οκτώ λειτουργικότητες που παρείχε η Cineca προς τα ιταλικά πανεπιστήμια, οι εξής πέντε εμφανίζουν σαφή και μοναδικό σύνδεσμο με την πανεπιστημιακή εκπαίδευση:

• διαχείριση της διαδικασίας εγγραφής και της χορήγησης διπλωμάτων,
• διαχείριση του σχεδιασμού των προσφερόμενων κατάρτισης σε συνδυασμό με την πιστοποίηση,
• διαχείριση μεταπτυχιακών δραστηριοτήτων (ενεργοποίηση μαθημάτων διδακτορικής έρευνας και ειδικευμένων μαθημάτων),
• διαχείριση διαδικασίας πρόσληψης διδακτικού προσωπικού,
• συλλογή επιστημονικών έργων του διδακτικού προσωπικού.

Οι υπόλοιπες τρείς λειτουργικότητες έχουν γενικότερο χαρακτήρα:

• λογιστική διαχείριση της διοίκησης και των ερευνητικών έργων,
• νομική και οικονομική διαχείριση σταδιοδρομίας διδακτικού και διοικητικού προσωπικού (μισθοδοσία, συνεισφορές κ.λπ.) και
• διαχείριση εγγράφων και αρχειοθέτηση διοικητικών πράξεων για τη διασφάλιση της συμμόρφωσης με τις κανονιστικές διατάξεις.

Ωστόσο, ακόμη και η λειτουργία «διαχείριση εγγράφων» αποτελεί λειτουργία χωρίς την οποία το σύστημα δεν θα μπορούσε να λειτουργήσει και, επομένως, χωρίς την οποία τα πανεπιστήμια δεν θα μπορούσαν να εκπληρώσουν τα προβλεπόμενα εκ του νόμου καθήκοντά τους περί παροχής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης.

Στη συνέχεια, η Επιτροπή εξέτασε τις προϋποθέσεις που έχει θέσει η νομολογία για την ύπαρξη «άρρηκτου συνδέσμου». Εν πρώτοις, όσον αφορά την ύπαρξη νομικής υποχρέωσης για την εκτέλεση δημόσιου καθήκοντος που έχει ανατεθεί στο κράτος, στη Cineca και στα κρατικά πανεπιστήμια, και επικαλούμενη το ιταλικό Σύνταγμα, το επίμαχο νομοθετικό πλαίσιο και την αυτοδιοίκηση των πανεπιστημίων, η Επιτροπή παρατήρησε ότι υποχρέωση της Cineca υπήρξε πάντοτε η παροχή στα μέλη της (περιλαμβανομένων των πανεπιστημίων) ολοκληρωμένων και αποδοτικών συστημάτων υπολογιστικής και υπηρεσιών πληροφορικής, ώστε να παρέχεται στο ίδρυμα η δυνατότητα επιτέλεσης της δημόσιας λειτουργίας του. Περαιτέρω, το ιταλικό κράτος υπέχει νομική υποχρέωση παροχής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης η οποία υλοποιείται, μεταξύ άλλων οντοτήτων και μέσω των πανεπιστημίων, και υπάρχει νομική υποχρέωση της Cineca να στηρίζει το κράτος, μέσω της δραστηριότητάς της, κατά την εκτέλεση του εν λόγω καθήκοντος. Ενόψει των ανωτέρω, η Επιτροπή συμπέρανε ότι η απαίτηση ύπαρξης νομικής υποχρέωσης, στο πλαίσιο «άρρηκτα συνδεδεμένης δραστηριότητας», για το κράτος, τα πανεπιστήμια και τον δικαιούχο της στήριξης πληρούται στην παρούσα υπόθεση.

Σχετικά, μάλιστα, η Επιτροπή έκρινε ότι η πιο αφηρημένη περιγραφή των υπηρεσιών της Cineca (και όχι η αφηρημένη αναφορά του νόμου πλαισίου σε «υπηρεσίες πληροφορικής») δεν αναιρεί την ύπαρξη νομικής υποχρέωσης της Cineca, καθώς είναι δύσκολο να καθοριστούν εκ των προτέρων τα συγκεκριμένα είδη υπηρεσιών που θα απαιτηθούν ευλόγως για τη στήριξη της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης στο μέλλον και των τεχνολογιών στις οποίες θα βασιστούν.

Εν συνεχεία, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι το κράτος και τα πανεπιστήμια έχουν έναν κοινό συγκλίνοντα σκοπό που συνίσταται στην υποστήριξη των κρατικών πανεπιστημίων να υλοποιήσουν μια ουσιώδη κρατική λειτουργία, δηλαδή την παροχή ολοκληρωμένων και αποδοτικών συστημάτων υπολογιστικής και υπηρεσιών πληροφορικής, ώστε να καταστεί δυνατή η επιτέλεση των δημόσιων λειτουργιών των πανεπιστημίων.

Περαιτέρω, επιβεβαίωσε την ύπαρξη ουσιώδους/αδιαχώριστης φύσης της επίμαχης υπηρεσίας τεχνολογικής διαχείρισης σε σχέση με την ικανότητα του κράτους να εκτελεί το κρατικό καθήκον μέσω των πανεπιστημίων. Εξετάζοντας το οικείο πλαίσιο, διαπίστωσε  ότι, με την πάροδο του χρόνου, η Cineca κατάφερε να εδραιώσει την αποδοτικότητα και την ικανότητά της να ανταποκρίνεται ταχέως στις συνεχείς νέες απαιτήσεις και, επομένως, οι υπηρεσίες της έχουν γίνει το μέσο με το οποίο τα πανεπιστήμια επιτελούν τη δημόσια αποστολή τους. Στο επιχείρημα της καταγγέλλουσας ότι η Cineca ασκεί μια οικονομική δραστηριότητα, επειδή μια ιδιωτική επιχείρηση μπορεί να την αναλάβει με σκοπό να αποκομίσει κέρδη, η Επιτροπή αντέτεινε, με βάση την ισχύουσα νομολογία, ότι η ύπαρξη ανταγωνιστών δεν μετατρέπει αυτομάτως μια δραστηριότητα σε οικονομική. Το ζήτημα αυτό πρέπει να κριθεί στο πλαίσιο στο οποίο ασκείται η δραστηριότητα. Μια δραστηριότητα μπορεί να χαρακτηριστεί ως μη οικονομική εάν καθιστά πιο αποδοτική την επίτευξη του στόχου του κράτους για την εκτέλεση δημόσιου καθήκοντος. Εν προκειμένω, η Cineca έχει ανταγωνιστές στην αγορά παροχής υπηρεσιών πληροφορικής στα πανεπιστήμια, αλλά κανένας από τους εν λόγω ανταγωνιστές δεν παρέχει εξίσου πλήρεις και ολοκληρωμένες υπηρεσίες για τη διαχείριση των ουσιωδών θεσμικών λειτουργιών των πανεπιστημίων.

Δεδομένων των ανωτέρω, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι οι ιταλικές αρχές είχαν αποδείξει την ουσιώδη/αδιάρρηκτη φύση των υπηρεσιών πληροφορικής της Cineca σε σχέση με την ικανότητα του κράτους να εκτελεί το κρατικό καθήκον της παροχής τριτοβάθμιας εκπαίδευσης μέσω των πανεπιστημίων.

Περαιτέρω, το γεγονός ότι οι δημόσιες αρχές υποχρεούνται να «εσωτερικεύσουν» τη διαδικασία, δηλαδή η οντότητα που ασκεί τη δραστηριότητα λογίζεται ως μέρος του κράτους, είναι, κατά την Επιτροπή, αλυσιτελές, για τον χαρακτηρισμό της δραστηριότητας ως οικονομικής ή μη, εάν αυτή η δραστηριότητα ασκείται από το κράτος μέσω εσωτερικής υπηρεσίας ή άλλης οντότητας την οποία το κράτος ελέγχει.

Σε ό,τι αφορά στην απουσία ανταλλάγματος ή στην καταβολή συμβολικής μόνον αμοιβής για την παροχή της υπηρεσίας, η Επιτροπή σημείωσε ότι, ακόμη κι αν γίνει δεκτό ότι η αντιστάθμιση που χορηγήθηκε στη Cineca για υπηρεσίες πληροφορικής στα πανεπιστήμια θα μπορούσε να θεωρηθεί ως αντάλλαγμα, η παροχή ανταλλάγματος στον πάροχο υπηρεσιών δεν μετατρέπει την παροχή του προϊόντος ή της υπηρεσίας σε οικονομική δραστηριότητα, εάν το αντάλλαγμα δεν καθορίζεται από τον ίδιο τον πάροχο της υπηρεσίας. Εν προκειμένω, η αντιστάθμιση που τα πανεπιστήμια καταβάλλουν στη Cineca για τις παρεχόμενες υπηρεσίες πληροφορικής καθορίζεται από τα πανεπιστήμια βάσει προκαθορισμένων, αντικειμενικών παραμέτρων και τα πανεπιστήμια συμμετέχουν στην κατάρτιση των κατευθυντήριων γραμμών τιμολόγησης της Cineca. Επομένως, η Cineca δεν καθορίζει μονομερώς το επίπεδο των τιμών για τις υπηρεσίες πληροφορικής που παρέχει στα πανεπιστήμια.

Ειδικώς ως προς τα μη κρατικά πανεπιστήμια, η Επιτροπή σημείωσε ότι ο κερδοσκοπικός χαρακτήρας τους καθιστά πιθανό η εκπαιδευτική δραστηριότητα που ασκούν να είναι οικονομική δραστηριότητα και όχι δημόσιο καθήκον. Ως εκ τούτου, η δραστηριότητα παροχής υπηρεσιών πληροφορικής στα εν λόγω πανεπιστήμια δεν είναι άρρηκτα συνδεδεμένη με την εκτέλεση του καθήκοντος του κράτους στον τομέα της τριτοβάθμιας εκπαίδευσης. Γι’ αυτό και αξιολόγησε κατά πόσον ειδικά ως προς αυτά, υφίστανται κρατικοί πόροι ή καταλογισμός στο κράτος. Επειδή τα μη κρατικά πανεπιστήμια δεν ανήκουν στο κράτος, το κράτος δεν παρέχει τους πόρους για τη χρηματοδότησή τους και, επομένως, τυχόν κεφάλαια τα οποία αυτά δαπανούν για την αγορά υπηρεσιών πληροφορικής δεν συνιστούν κρατικούς πόρους. Υπηρεσίες οι οποίες χρηματοδοτούνται κατά το μεγαλύτερο μέρος από τους γονείς ή τους σπουδαστές ή από εμπορικά έσοδα δεν συνάδουν με δημόσια αποστολή. Παρόλο που οι δημόσιες αρχές ορίζουν ορισμένα μέλη των διοικητικών οργάνων των ιδιωτικών πανεπιστημίων, πάντως, τα εν λόγω μέλη δεν συνιστούν την πλειοψηφία στα διοικητικά όργανα των εν λόγω πανεπιστημίων και δεν έχουν εξουσία αρνησικυρίας κατά τη λήψη αποφάσεων. Επομένως, δεν προκύπτει από κανένα στοιχείο η δυνατότητα καταλογισμού σε σχέση με μεμονωμένες συναλλαγές των μη κρατικών πανεπιστημίων. Στη βάση αυτή, η Επιτροπή συμπέρανε πως, όταν τα ιδιωτικά πανεπιστήμια αγοράζουν υπηρεσίες πληροφορικής από την Cineca, δεν υφίσταται καταλογισμός στο ιταλικό δημόσιο.

Κατόπιν όλων των παραπάνω, η Επιτροπή κατέληξε ότι οι πληρωμές των κρατικών πανεπιστημίων προς τη Cineca για την παροχή υπηρεσιών πληροφορικής δεν συνιστούν κρατική ενίσχυση, επειδή: α) η παροχή των εν λόγω υπηρεσιών συνδέεται άρρηκτα με κρατικό καθήκον και, επομένως, δεν συνιστά οικονομική δραστηριότητα, και άρα η Cineca δεν είναι επιχείρηση σε σχέση με τη συγκεκριμένη δραστηριότητα και β) οι τιμές που καταβλήθηκαν για τις εν λόγω υπηρεσίες δεν είναι υψηλότερες του επιπέδου της αγοράς και, επομένως, η Cineca δεν αποκόμισε πλεονέκτημα μέσω των εν λόγω πληρωμών.

Όσον αφορά τη χρηματοδότηση της Cineca για την παροχή υπηρεσιών πληροφορικής στο Υπουργείο Παιδείας, αυτές ήταν δύο κατηγοριών. Πρώτον, εννέα λειτουργίες είχαν σαφή σύνδεσμο με την εκπαίδευση και αφορούσαν άμεσα τη διαχείριση φοιτητών και σπουδών (π.χ. μητρώα φοιτητών, βάσεις δεδομένων μαθημάτων, οργάνωση εισαγωγικών εξετάσεων), τη διαχείριση ακαδημαϊκού προσωπικού και την έρευνα. Δεύτερον, έξι λειτουργίες αφορούσαν κυρίως διοικητικά και οικονομικά ζητήματα (π.χ. προσλήψεις, λογιστικά δεδομένα, κατανομή κονδυλίων και χρηματοδότηση), οι οποίες, αν και έχουν εκπαιδευτική πτυχή, θεωρούνται πιο γενικές. Με βάση τα κριτήρια που προαναφέρθηκαν, η Επιτροπή συμπέρανε ότι οι πληρωμές του Υπουργείου Παιδείας προς τη Cineca για την παροχή υπηρεσιών πληροφορικής δεν συνιστούν κρατική ενίσχυση, διότι η παροχή των εν λόγω υπηρεσιών συνδέεται άρρηκτα με κρατικό καθήκον και, επομένως, δεν συνιστά οικονομική δραστηριότητα.

Τέλος, η χρηματοδότηση που χορηγήθηκε στη Cineca για τις υπηρεσίες πληροφορικής που παρασχέθηκαν στο Υπουργείο Παιδείας και τις μη εμπορικές/θεσμικές δραστηριότητες HPC δεν είχε ως αποτέλεσμα καμία διεπιδότηση δραστηριοτήτων σε τομείς στους οποίους η Cineca βρίσκεται σε σχέση ανταγωνισμού με την καταγγέλλουσα, δηλαδή στην αγορά υπηρεσιών πληροφορικής για πανεπιστήμια ή την αγορά υπηρεσιών πληροφορικής για τη δημόσια διοίκηση.