Ανάκτηση γερμανικής ενίσχυσης από την WestSpiel – SA.48580

Το 2019, η Επιτροπή είχε κινήσει επίσημη διαδικασία έρευνας, προκειμένου να αξιολογήσει την κρατική χρηματοδότηση που χορήγησε η Γερμανία στην εταιρεία διαχείρισης των καζίνο, Westdeutsche Spielbanken GmbH & Co. KG (WestSpiel). Η έρευνα της Επιτροπής αφορούσε δύο μέτρα υπέρ της WestSpiel που ελήφθησαν από τη μητρική της NRW.BANK, η οποία ανήκει κατά 100% στο ομόσπονδο κρατίδιο της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας και από το ίδιο το ομόσπονδο κρατίδιο Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας. Τα επίμαχα μέτρα ήταν: α) ετήσια κάλυψη των ζημιών της WestSpiel κατά τα έτη 2009-2015 και β) εισφορά κεφαλαίου που χορηγήθηκε το 2015, ύψους 64.800.000 ευρώ.

Ειδικότερα, η WestSpiel κατέγραψε ζημίες κατά τα έτη 2009-2015. Στο τέλος κάθε χρήσης, οι ετήσιες ζημίες της WestSpiel καταλογίζονταν στην μητρική της εταιρεία, την NRW.BANK και αφαιρούνταν από το μερίδιο κεφαλαίου της NRW.BANK, σύμφωνα με τους κανόνες του γερμανικού εταιρικού δικαίου. Το συνολικό ποσό των ζημιών που κλήθηκε να καλύψει η NRW.BANK ανήλθε σε περίπου 63.600.000 ευρώ (1ο μέτρο).

Εν τω μεταξύ, προέκυψε η εξής ιδιαίτερη περίσταση: To 2014, η WestSpiel κατέγραψε κέρδη, τα οποία, όμως, δεν οφείλονταν σε αύξηση των επιχειρηματικών της εσόδων, αλλά στην πώληση δύο έργων τέχνης που της ανήκαν. Με δεδομένο ότι οι ισολογισμοί της WestSpiel εμφανίζονταν θετικοί για εκείνη τη χρονιά, η κατά τα λοιπά ζημιογόνος WestSpiel υποχρεώθηκε για εκείνη τη χρονιά (βάσει σχετικής πρόβλεψης του γερμανικού εταιρικού δικαίου, που υποχρεώνει τις δημόσιες επιχειρήσεις καζίνο να μεταφέρουν το 75% και πλέον των συνολικών ετήσιων κερδών τους στην NRW.BANK) να καταβάλει στην NRW.BANK ένα ποσό περίπου 82.000.000 ευρώ.

Εξαιτίας, όμως, της κατά τα λοιπά ζημιογόνου κατάστασης της WestSpiel, το 2015 η NRW.BANK αποφάσισε να προβεί σε εισφορά κεφαλαίου ύψους 64.800.000 ευρώ στη WestSpiel (2ο μέτρο).

Τελικά, το 2021, η WestSpiel εξαγοράστηκε από την ιδιωτική επιχείρηση καζίνο Gauselmann Group.

 

1. i) 1ο μέτρο: Η κάλυψη ετήσιων ζημιών των ετών 2009-2015

Στο πλαίσιο της έρευνας, η Επιτροπή εξέτασε εάν η κάλυψη των ετήσιων ζημιών της WestSpiel συνιστά οικονομικό πλεονέκτημα. Αξιολογώντας αναλυτικά τους εφαρμοστέους κανόνες του γερμανικού εταιρικού δικαίου, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι, στην πραγματικότητα, δεν είχε λάβει χώρα καμία μεταφορά κεφαλαίων από λογαριασμό κεφαλαίου της NRW.BANK προς τη WestSpiel. Ο επίμαχος μηχανισμός προέβλεπε απλώς ότι οι ζημίες της WestSpiel αντισταθμίζονταν άμεσα στο τέλος κάθε έτους εντός του μετοχικού κεφαλαίου της εταιρείας. Συνεπώς, οι όποιες μεταφορές χρηματικών ποσών, στο πλαίσιο του μηχανισμού αντιστάθμισης, έλαβαν χώρα εντός  των λογαριασμών της WestSpiel, χωρίς να υπάρχουν μεταφορές ποσών από τρίτους, ούτε να βελτιώνεται με οποιονδήποτε τρόπο η οικονομική κατάσταση της εταιρείας.

Περαιτέρω, για να διαπιστώσει εάν η παραπάνω κατάσταση ανταποκρίνεται στη συμπεριφορά ενός συγκρίσιμου ιδιώτη επενδυτή, η Επιτροπή προέβη στην εξής μεθοδολογία. Με δεδομένη την διαρκή ζημιογόνο κατάσταση της εταιρείας, η Επιτροπή εξέτασε το πραγματικό γεγονός που είχε λάβει χώρα, δηλαδή την κάλυψη των ετήσιων ζημιών, σε αντιπαραβολή με δύο υποθετικά σενάρια: α) τη θέση της WestSpiel υπό εκκαθάριση (1ο υποθετικό σενάριο) και β) την πώληση της WestSpiel (2ο υποθετικό σενάριο).

• Για το 1ο υποθετικό σενάριο, παρατήρησε ότι, κατά τον χρόνο που χορηγήθηκε η κάλυψη των ετήσιων ζημιών, η εκκαθάριση της WestSpiel δεν θα αποτελούσε οικονομικά εύλογη εναλλακτική λύση στην κάλυψη των ετήσιων ζημιών.
• Για το 2ο υποθετικό σενάριο, η Επιτροπή σημείωσε ότι η WestSpiel δεν θα αποτελούσε ελκυστική επένδυση για έναν θεωρητικό αγοραστή κατά τη διάρκεια των ετών 2009-2015, λόγω των συνεχών καθαρών ζημιών της και των συνεχιζόμενων δικαστικών διαδικασιών που αντιμετώπιζε εντός της Γερμανίας.

Έτσι, η Επιτροπή έκρινε ότι το πραγματικό σενάριο της κάλυψης των ζημιών που επέλεξε η NRW.BANK ήταν η πιο λογική προσέγγιση ενός μετόχου. Επεσήμανε ότι η κάλυψη των ετήσιων ζημιών από τους μετόχους αποτελεί συνήθη πρακτική στις εταιρείες, συχνά βάσει συμφωνιών μεταφοράς κερδών και ζημιών στο πλαίσιο εταιρικών δομών που συνάπτονται μεταξύ της μητρικής εταιρείας και των θυγατρικών της. Αυτή η κάλυψη των ετήσιων ζημιών μπορεί μάλλον να θεωρηθεί ως παθητική μεν, αλλά αναμενόμενη συμπεριφορά ενός επενδυτή, δεδομένου ότι οι μέτοχοι υποχρεούνται να συμψηφίζουν τις ζημίες στους ετήσιους λογαριασμούς μιας εταιρείας με το μερίδιό τους στο μετοχικό κεφάλαιο σύμφωνα με το γερμανικό εταιρικό δίκαιο, και έτσι η κάλυψη των ετήσιων ζημιών αποδεικνύεται ένας καθαρά αυτόματος μηχανισμός που δεν απαιτεί ξεχωριστή απόφαση ενός μετόχου. Συνεπώς, η Επιτροπή έκρινε ότι μεταξύ των τριών σεναρίων (δηλαδή του πραγματικού και των δύο υποθετικών), ένας ιδιώτης επενδυτής θα προτιμούσε το πραγματικό σενάριο, δηλαδή την κάλυψη των ετήσιων ζημιών. Υπ’ αυτή την έννοια, ούτε η πώληση μιας επιχείρησης αμέσως μετά την περιέλευσή της σε ζημιογόνο αποτέλεσμα, ούτε η επένδυση νέων κεφαλαίων για τη διατήρηση μιας ζημιογόνου επιχείρησης στην αγορά μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι πάντα σύμφωνη με το κριτήριο ΦΟΑ. Αντίθετα, κάθε απόφαση (είτε πρόκειται για εκποίηση είτε για διατήρηση της υφιστάμενης κατάστασης είτε για εισφορά νέων κεφαλαίων) πρέπει να αξιολογείται με βάση τα δικά της πλεονεκτήματα, κατά περίπτωση, και να αξιολογείται σε σχέση με τη συμπεριφορά ενός συνετού επενδυτή της αγοράς.

Στη βάση αυτή, η Επιτροπή συμπέρανε ότι η κάλυψη των ετήσιων ζημιών δεν χορηγούσε πλεονέκτημα στη WestSpiel. Πρώτον, διότι ότι οι πληρωμές αυτές κατανάλωναν μόνο τα ίδια κεφάλαια της WestSpiel, βάσει των κανόνων του γερμανικού εταιρικού δικαίου. Δεύτερον, διότι η NRW.BANK συμπεριφέρθηκε με οικονομικά ορθολογικό τρόπο, όταν αποφάσισε να διατηρήσει τη συμμετοχή της στο κεφάλαιο της WestSpiel, υπό την έννοια ότι είχε οικονομική σημασία να μην πωλήσει την εταιρεία, ούσα ζημιογόνα, αλλά να αναμένει καλύτερες προοπτικές. Αυτές οι μελλοντικές προοπτικές μπορεί να σήμαιναν, εν τω μεταξύ, τη συνεχιζόμενη μείωση των κεφαλαίων της WestSpiel, ωστόσο η εν λόγω μείωση θα μπορούσε να αντισταθμιστεί με το κέρδος που θα προέκυπτε από την πώληση της WestSpiel σε ευνοϊκότερο χρονικό σημείο.

 

1. ii) Η εισφορά κεφαλαίου του 2015

Σε ό,τι αφορά στην εισφορά κεφαλαίου, η Επιτροπή εξέτασε αρχικά την ύπαρξη κρατικών πόρων, δεδομένου ότι η WestSpiel είχε καταβάλει στην NRW.BANK, το αμέσως προηγούμενο έτος, το ποσό των 82.000.000 ευρώ που υπερκαλύπτει το ποσό των 64.800.000 ευρώ της εισφοράς κεφαλαίου. Ωστόσο, η Επιτροπή έκρινε ότι, μετά την καταβολή του ποσού των 82.000.000 ευρώ, το 2014, τα χρήματα αυτά ήταν υπό τον έλεγχο της NRW.BANK, δηλαδή μίας κρατικής τράπεζας και όχι της WestSpiel. Επομένως, με την εισφορά κεφαλαίου το 2015, η WestSpiel είχε λάβει κρατικούς πόρους. Περαιτέρω, το ομόσπονδο κρατίδιο της Βόρειας Ρηνανίας-Βεστφαλίας ασκούσε καθοριστική επιρροή στην NRW.BANK και, επομένως, παρότι η NRW.BANK είχε λάβει την απόφαση για την εισφορά κεφαλαίου, το μέτρο ήταν καταλογιστέο στο κράτος.

Επί της ύπαρξης πλεονεκτήματος, η Επιτροπή παρατήρησε αρχικά ότι από τα στοιχεία που είχε υποβάλει η Γερμανία ήταν αδύνατη η εφαρμογή της αρχής του ιδιώτη επενδυτή. Επικουρικά, ωστόσο, εφάρμοσε εκ νέου τα δύο προαναφερόμενα υποθετικά σενάρια, σε αντιπαραβολή προς το πραγματικό γεγονός της εισφοράς κεφαλαίου, με σκοπό να κρίνει κατά πόσον η απόφαση της NRW.BANK να εισφέρει το κεφάλαιο θα ήταν η απόφαση ενός συνετού επενδυτή. Στο πλαίσιο αυτό, έκρινε ότι ένας συγκρίσιμος ιδιώτης επενδυτής θα επέλεγε τη ρευστοποίηση ή την πώληση ή την πλήρη αδράνεια, αντί να προβεί σε άλλη επένδυση, εισφέροντας μάλιστα πρόσθετα κεφάλαια σε μια συνολικά ζημιογόνο επιχείρηση και, διακινδυνεύοντας έτσι να χάσει, εκτός από το υπόλοιπο κεφάλαιο που διακυβεύεται, και τα νέα ποσά που εισήχθησαν.

Η Γερμανία υποστήριξε ότι τυχόν πλεονέκτημα από την επένδυση κεφαλαίου μπορούσε πάντως να εξουδετερωθεί εξαιτίας της καταβολής φόρων επί των κερδών της  WestSpiel. Η Επιτροπή παρατήρησε ότι πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ της δράσης του κράτους ως επενδυτή (υπό την ιδιότητά του αυτή πραγματοποίησε την εισφορά κεφαλαίου) και της δράσης του ως δημόσιας αρχής (υπό την ιδιότητά του αυτή εισέπραξε τους φόρους επί των κερδών). Ένα πλεονέκτημα με τη μορφή επένδυσης κεφαλαίου σε επιχείρηση δεν μπορεί να εξουδετερωθεί με την καταβολή φόρων επί των κερδών της επιχείρησης. Υπ’ αυτή την έννοια, ακόμη και εάν η εισφορά κεφαλαίου ήταν αναγκαία για να διατηρηθεί η επιχείρηση σε λειτουργία και να αποφευχθεί η διαδικασία αφερεγγυότητας, δεν υπήρχαν εκ των προτέρων επαρκή στοιχεία που να τεκμηριώνουν ότι η επένδυση αναμενόταν να αποφέρει κέρδη ή να αποφύγει έστω πρόσθετες ζημίες.

Περαιτέρω, η Γερμανία ισχυρίστηκε ότι η εισφορά κεφαλαίου δεν χορηγούσε πλεονέκτημα, διότι αντιστάθμιζε το διαρθρωτικό μειονέκτημα της WestSpiel να φορολογείται υψηλότερα από τους ιδιωτικούς ανταγωνιστές της, βάσει του γερμανικού φορολογικού δικαίου. Η Επιτροπή, επικαλούμενη νομολογία του ΔΕΕ, έκρινε ότι ένα οικονομικό πλεονέκτημα που χορηγείται με κρατικούς πόρους θεωρείται κρατική ενίσχυση, εάν πληρούνται όλες οι άλλες προϋποθέσεις ύπαρξης της ενίσχυσης, ακόμη και στο πλαίσιο αντιστάθμισης. Εν προκειμένω, απαντώντας στον ισχυρισμό της Γερμανίας, διαπίστωσε ότι το επίμαχο μέτρο δεν αντιμετώπιζε καν ένα διαρθρωτικό μειονέκτημα της WestSpiel. Η καταβολή κερδών από την WestSpiel προς την NRW.BANK το 2014 δεν αποτελούσε μία διαρκή κατάσταση υπερφορολόγησης της εταιρείας, αλλά απλώς μία εφάπαξ παροχή στην οποία υποχρεώθηκε η WestSpiel λόγω του ότι εκείνη μόνο τη χρονιά κατέγραψε κέρδη εξαιτίας της εκποίησης περιουσιακών της στοιχείων, που επέτρεπε στην WestSpiel να συνεχίσει να λειτουργεί, παρά το ασύμφορο επιχειρηματικό της μοντέλο.

Τέλος, η Γερμανία υποστήριξε ότι το ίδιο οικονομικό αποτέλεσμα της εισφοράς κεφαλαίου θα μπορούσε να επιτευχθεί, ούτως ή άλλως,  με νομοθετικές τροποποιήσεις, δηλαδή με την τροποποίηση του φορολογικού καθεστώτος που εφαρμόστηκε στη WestSpiel. Η Επιτροπή παρατήρησε ότι το επιχείρημα αυτό είναι απλώς υποθετικό και δεν έχει υλοποιηθεί στην πράξη. Πράγματι, παρά τη θεωρητική δυνατότητα, το κράτος δεν έκανε χρήση αυτής της οδού, αλλά επέλεξε να διατηρήσει το φορολογικό καθεστώς που ίσχυε για τη WestSpiel και να καταφύγει στην πραγματοποίηση της εισφοράς κεφαλαίου. Για τον σκοπό αυτόν, η Επιτροπή έκρινε ότι δεν μπορούσε να αξιολογηθεί περαιτέρω εάν θα υπήρχε πλεονέκτημα για τη WestSpiel στο θεωρητικό σενάριο των νομοθετικών τροποποιήσεων, για τον απλούστατο λόγο ότι οι νομοθετικές τροποποιήσεις δεν θεσπίστηκαν στην πράξη.

Στη βάση αυτή, η Επιτροπή έκρινε ότι η εισφορά κεφαλαίου του 2015 χορηγούσε πλεονέκτημα και, επομένως, ήταν παράνομη και μη συμβατή κρατική ενίσχυση, η οποία πρέπει να ανακτηθεί.