Ryanair/Επιτροπή (Lufthansa) – Το ΓεΔΕΕ ακύρωσε την απόφαση της Επιτροπής για γερμανικό μέτρο ενίσχυσης ανακεφαλαιοποίησης υπέρ της αεροπορικής εταιρείας Lufthansa, εξαιτίας των επιπτώσεων της πανδημίας του κορωνοϊού, λόγω σφαλμάτων και παρατυπιών του Προσωρινού Πλαισίου 2020 λόγω κορωνοϊού
Ακύρωση ενίσχυσης λόγω κορωνοϊού υπέρ της Lufthansa – T-34/21
Το 2020, η Γερμανία κοινοποίησε στην Επιτροπή μέτρο ενίσχυσης, προϋπολογισμού περί τα 6.000.000.000 ευρώ, υπέρ της αεροπορικής εταιρείας Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa). Το μέτρο είχε τη μορφή ανακεφαλαιοποίησης της εταιρείας. η οποία είναι η μητρική εταιρεία ενός ολόκληρου ομίλου αεροπορικών εταιρειών, μεταξύ των οποίων οι: Lufthansa Passenger Airlines, Brussels Airlines SA/NV, Austrian Airlines AG, Swiss International Air Lines Ltd και Edelweiss Air AG. Το μέτρο, που αποσκοπούσε στην αποκατάσταση της θέσης των εταιρειών του ομίλου λόγω των επιπτώσεων που αντιμετώπισαν από την πανδημία του κορωνοϊού και τα συνακόλουθα περιοριστικά ταξιδιωτικά μέτρα, περιελάμβανε: α) συμμετοχή του γερμανικού δημοσίου στο κεφάλαιο της Lufthansa, β) «αφανή συμμετοχή» του γερμανικού δημοσίου, η οποία αποτελεί υβριδικό κεφαλαιακό μέσο, θεωρούμενο ως μετοχικό μέσο σύμφωνα με τα διεθνή λογιστικά πρότυπα (αφανής συμμετοχή Ι), και γ) «αφανή συμμετοχή» του γερμανικού δημοσίου, με τα χαρακτηριστικά μετατρέψιμου ομολόγου (αφανής συμμετοχή ΙΙ). Σημειώνεται ότι το εν λόγω μέτρο αποτελούσε συνέχεια μίας σειράς μέτρων στήριξης του ομίλου Lufthansa, και συγκεκριμένα: 1) κρατικής εγγύησης ύψους 80% για δάνειο της εταιρείας, 2) κρατικής εγγύησης ύψους 90 % για δεύτερο δάνειο, 3) χορήγησης δανείου στην Austrian Airlines, 4) χρηματικής συνεισφοράς σε διαθέσιμα κεφάλαια και δάνειο στην Brussels Airlines, 5) κρατικής εγγύησης ύψους 85 % για δάνειο που χορήγησε η Ελβετία στη Swiss International Air Lines και στην Edelweiss Air.
Η Επιτροπή, με την απόφαση SA.57153, έκρινε το γερμανικό μέτρο συμβατό με το άρθρο 107 (3) (β) ΣΛΕΕ και το Προσωρινό Πλαίσιο 2020 λόγω κορωνοϊού. Οι αεροπορικές εταιρείες Ryanair (T-34/21) και Condor (T-87/21) προσέφυγαν στο ΓεΔΕΕ, ζητώντας την ακύρωση της εν λόγω απόφασης.
Το ΓεΔΕΕ, σε μία εκτενή απόφαση, απέρριψε, αρχικώς, ενστάσεις της παρεμβαίνουσας, Γαλλίας, ως προς την ενεργητική νομιμοποίηση των προσφευγουσών. Έκρινε ότι οι προσφεύγουσες απέδειξαν επαρκώς ότι το επίδικο μέτρο επηρέαζε ουσιωδώς την ανταγωνιστική θέση τους στην αγορά, προκαλώντας, μεταξύ άλλων, για τις ίδιες, διαφυγόντα κέρδη ή λιγότερο ευνοϊκή εξέλιξη από εκείνη που θα σημειωνόταν αν δεν είχε ληφθεί το εν λόγω μέτρο. Επεσήμανε ότι ο επηρεασμός αυτός πρέπει να αξιολογείται αποκλειστικά και μόνον σε σχέση με τη θέση που είχε η καθεμία προσφεύγουσα στην αγορά πριν από την θέσπιση του μέτρου ή που θα είχε ελλείψει του επίμαχου μέτρου, χωρίς να απαιτείται τεκμηρίωση της θέσης των ανταγωνιστών τους και η διαφοροποίηση τους σε σχέση με αυτούς. Συνεπώς, ήταν επαρκής η απόδειξη της ιδιαίτερης θέσης των προσφευγουσών στις οικείες αγορές που τις καθιστούσαν στενές ανταγωνίστριες της Lufthansa, χωρίς να χρειάζεται να αναφερθούν στα δικόγραφά τους στις αντίστοιχες θέσεις άλλων ανταγωνιστικών εταιρειών.
Εν συνεχεία, το ΓεΔΕΕ εξέτασε την αποδεικτική αξία των πολλαπλών εκθέσεων πραγματογνωμοσύνης που προσκόμισε η Ryanair, κρίνοντας ότι είναι δεκτικές δικαστικής αξιολόγησης, στο πλαίσιο της ελεύθερης εκτίμησης των αποδείξεων, χωρίς να ασκεί επιρροή το γεγονός ότι ορισμένες από αυτές είχαν καταρτιστεί κατόπιν αιτήματος της Ryanair, για τους σκοπούς της ένδικης διαφοράς. Τούτο, διότι στο σύνολό τους είχαν καταρτιστεί βάσει πληροφοριών προσβάσιμων στο κοινό ή προερχόμενων από έγκριτες, αξιόπιστες και ανεξάρτητες από την Ryanair πηγές. Ο χρόνος κατάρτισής τους ήταν μεν μεταγενέστερος της προσβαλλόμενης απόφασης, πλην όμως τα στοιχεία στα οποία βασίστηκαν υφίσταντο ήδη κατά την ημερομηνία έκδοσης της απόφασης.
Επί της ουσίας του ζητήματος, το ΓεΔΕΕ απέρριψε μία σειρά επιχειρημάτων της Ryanair, αναφορικά με επικαλούμενες παραβιάσεις των εδαφίων α’ και β’ του σημείου 49 του Προσωρινού Πλαισίου 2020, και συγκεκριμένα τα επιχείρημα ότι: α) η Επιτροπή δεν είχε αποδείξει ότι, ελλείψει ενίσχυσης, η Lufthansa κατ’ ανάγκη θα πτώχευε, β) η Επιτροπή είχε συγχύσει τις έννοιες της έλλειψης ρευστότητας και της αφερεγγυότητας, και γ) η Επιτροπή δεν απέδειξε τον συστημικό χαρακτήρα της Lufthansa για τη γερμανική οικονομία.
Σε ό,τι αφορά, όμως, το στοιχείο γ’ του ίδιου σημείου, που προκρίνει την ιδιωτική χρηματοδότηση, όταν είναι εφικτή, το ΓεΔΕΕ επεσήμανε πως από τις εκθέσεις πραγματογνωμοσύνης προκύπτει ότι η κατάσταση του στόλου και η λογιστική κατάσταση της Lufthansa φαινόταν αρκετά σταθερή, πριν από τον χρόνο έκδοσης της απόφασης. Το γεγονός αυτό έρχεται σε αντίθεση με την ατεκμηρίωτη αξιολόγηση της Επιτροπής ότι η Lufthansa δήθεν δεν διέθετε «επαρκείς εγγυήσεις» ώστε να αναζητήσει μέσα χρηματοδότησης στις αγορές για το συνολικό ποσό της ενίσχυσης. Η Επιτροπή είχε υποχρέωση να εξετάσει την πραγματική αδυναμία της Lufthansa να εξεύρει χρηματοδότηση στις αγορές με προσιτούς όρους και, ειδικότερα, να διερευνήσει εάν η Lufthansa θα μπορούσε να παράσχει εγγυήσεις που να καθιστούν δυνατή την πρόσβασή της σε ιδιωτική χρηματοδότηση. Στο ίδιο πλαίσιο, ήταν εσφαλμένη η παραδοχή της Επιτροπής ότι οι τυχόν «εγγυήσεις» από μέρους του δικαιούχου πρέπει να επαρκούν για την κάλυψη του συνόλου των αναγκών του, ώστε να θεωρηθεί ότι είχε δυνατότητα πρόσβασης σε ιδιωτική χρηματοδότηση. Το ΓεΔΕΕ έκρινε ότι από κανένα στοιχείο του σημείου 49 (γ) δεν προκύπτει ότι ο δικαιούχος πρέπει να αδυνατεί να βρει χρηματοδότηση στις αγορές για το σύνολο των αναγκών του. Ένα τέτοιο συμπέρασμα θα αναιρούσε, ούτως ή άλλως, τις αρχές του ελάχιστου αναγκαίου επιπέδου και της αναλογικότητας των μέτρων ενίσχυσης. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή δεν είχε αξιολογήσει ορθά εάν η Lufthansa θα μπορούσε ενδεχομένως να αντλήσει μέρος της αναγκαίας χρηματοδότησής της από τις αγορές, παραβιάζοντας με τον τρόπο αυτόν το σημείο 49 (γ) του Προσωρινού Πλαισίου.
Ως προς την ύπαρξη περισσότερο κατάλληλων και στρεβλωτικών του ανταγωνισμού μέτρων, κατά το σημείο 53 του Προσωρινού Πλαισίου, το ΓεΔΕΕ υπενθύμισε ότι η Επιτροπή δεν έχει υποχρέωση αξιολόγησης κάθε υποθετικού πιθανού μέτρου ενίσχυσης, ούτε προέκυπτε ότι στη συγκεκριμένη περίπτωση είχαν κατατεθεί ενώπιον της στοιχεία για άλλη πιθανή ενίσχυση.
Σε ό,τι αφορά στο ύψος της ενίσχυσης, το ΓεΔΕΕ επεσήμανε ότι σκοπός του Προσωρινού Πλαισίου δεν είναι η αποκατάσταση της τρέχουσας αποδοτικότητας ή της κερδοφορίας του δικαιούχου ή η εξασφάλιση της μελλοντικής αποδοτικότητας μέσω της ενίσχυσης, αλλά αποκλειστικά και μόνον η διασφάλιση της επιχειρησιακής συνέχειας του δικαιούχου, κατά τη διάρκεια της πανδημίας, όσο και μετά από αυτήν. Τούτο επιτυγχάνεται μέσω κεφαλαιακής διάρθρωσης της επιχείρησης, όπως αυτή υφίστατο πριν την έξαρση της πανδημίας, με χορήγηση του ελάχιστου αναγκαίου επιπέδου ενίσχυσης για την επίτευξη του σκοπού αυτού. Για τους λόγους αυτούς, απέρριψε, ως διαφορετική περίπτωση, το σύνολο των αιτιάσεων της Ryanair που σχετίζονταν με κανόνες ενισχύσεων διάσωσης, οι οποίοι έχουν διαφορετικό αντικείμενο και σκοπό από τους κανόνες του Προσωρινού Πλαισίου 2020.
Κατόπιν, αφού απέρριψε μία σειρά ουσιαστικών επιχειρημάτων της Ryanair ως απαράδεκτα ή αβάσιμα, το ΓεΔΕΕ ασχολήθηκε με τον ισχυρισμό της επί της απουσίας ενός μηχανισμού κλιμάκωσης για την αύξηση της αμοιβής του δημοσίου ή εναλλακτικού μηχανισμού με τον ίδιο σκοπό, σύμφωνα με τα σημεία 61, 62 και 68 του Προσωρινού Πλαισίου, με αποτέλεσμα να μην παρέχεται κίνητρο για την έξοδο του γερμανικού δημοσίου από το μετοχικό κεφάλαιο της Lufthansa, μέσω επαναγοράς των κεφαλαίων του. Η Επιτροπή είχε κρίνει ότι, παρά την απουσία τέτοιου μηχανισμού, η συνολική διάρθρωση του μέτρου συνιστούσε εναλλακτικό μηχανισμό κλιμάκωσης. Για την αξιολόγησή της αυτήν στηρίχθηκε σε διάφορα στοιχεία, όπως η σημαντική έκπτωση με την οποία το γερμανικό δημόσιο απέκτησε τις μετοχές της Lufthansa, η απροθυμία της εταιρείας να αποδεχθεί την παρουσία του γερμανικού δημοσίου στο κεφάλαιό της, το γεγονός ότι οι αφανείς συμμετοχές συνοδεύονταν από αυξανόμενα επιτόκια και το ότι η πιθανότητα μέρους της αφανούς συμμετοχής ΙΙ να μετατραπεί σε μετοχικό κεφάλαιο θα αυξανόταν με την πάροδο του χρόνου και με παράλληλη απομείωση των συμμετοχών του δημοσίου, καθώς και των δεσμεύσεων για τήρηση συγκεκριμένης συμπεριφοράς. Το ΓεΔΕΕ στηρίχθηκε στο γεγονός ότι το Προσωρινό Πλαίσιο δεν προβλέπει καμία παρέκκλιση από την υποχρέωση επιβολής μηχανισμού κλιμάκωσης για την αύξηση της αμοιβής ή εναλλακτικού μηχανισμού με τον ίδιο σκοπό. Επεσήμανε ότι το γεγονός πως η συμμετοχή του γερμανικού δημοσίου στο κεφάλαιο της Lufthansa ήταν, κατ’ αρχήν, σύμφωνη με τους όρους του Προσωρινού Πλαισίου, δεν συνιστά λόγο παρέκκλισης από την εν λόγω υποχρέωση. Περαιτέρω, οι σχετικοί μηχανισμοί σε ό,τι αφορά τα υβριδικά κεφαλαιακά μέσα, όπως οι αφανείς συμμετοχές, εφαρμόζονται μετά την μετατροπή τους σε μετοχικό κεφάλαιο, γεγονός που καθιστά διαφορετική περίπτωση τη δυνατότητα της Lufthansa να ζητήσει από το δημόσιο την πώληση του συνόλου των μετοχών μετά την εξόφληση της αφανούς συμμετοχής ΙΙ. Στο ίδιο πλαίσιο, και τα υπόλοιπα αξιολογηθέντα στοιχεία αφορούσαν διακριτές υποχρεώσεις βάσει του Προσωρινού Πλαισίου και δεν μπορούσαν να θεωρηθούν εναλλακτικός μηχανισμός. Στη βάση αυτή, το ΓεΔΕΕ έκρινε ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε επαρκώς ότι η συνολική διάρθρωση του μέτρου επέφερε τα ίδια αποτελέσματα παροχής κινήτρων για την έξοδο του δημοσίου από το κεφάλαιο της Lufthansa. Ως εκ τούτου, το ΓεΔΕΕ έκανε δεκτό τον σχετικό ισχυρισμό της Ryanair, λόγω απουσίας του μηχανισμού κλιμάκωσης για την αύξηση της αμοιβής του δημοσίου ή άλλου εναλλακτικού μηχανισμού με τον ίδιο σκοπό.
Σχετικά με την τιμή των μετοχών κατά τη μετατροπή της αφανούς συμμετοχής ΙΙ σε μετοχικό κεφάλαιο, η Ryanair ισχυρίστηκε παραβίαση του σημείου 67 του Προσωρινού Πλαισίου. Το ΓεΔΕΕ διαπίστωσε ότι η Επιτροπή δεν είχε εξηγήσει τους λόγους για τους οποίους διαπίστωσε ότι ήταν δικαιολογημένος ο καθορισμός ή υπολογισμός των τιμών των μετοχών κατά τη μετατροπή της αφανούς συμμετοχής ΙΙ σε μετοχικό κεφάλαιο, χωρίς να τηρηθεί η δέουσα μεθοδολογία του σημείου 67, ούτε και προέβαλε εξαιρετικές περιστάσεις, παρά απλώς ανέβαλε την έκδοση απόφασης ως προς αυτό το σημείο, ενώ γνώριζε με βεβαιότητα ότι η τιμή των μετοχών κατά τη μετατροπή της αφανούς συμμετοχής II σε μετοχικό κεφάλαιο θα μπορούσε να αποδειχθεί ασύμβατη με το σημείο 67. Ως εκ τούτου, έγινε δεκτός και ο σχετικός ισχυρισμός της Ryanair.
Περαιτέρω, η Ryanair ισχυρίστηκε παραβίαση του σημείου 72 του Προσωρινού Πλαισίου, λόγω του ότι η Lufthansa κατείχε ‘Σημαντική Ισχύ στην Αγορά’ (ΣΙΑ). Το ΓεΔΕΕ επεσήμανε, αρχικά, ότι η έννοια της ‘ΣΙΑ’ δεν ορίζεται στο δίκαιο των κρατικών ενισχύσεων, παρά μόνο στην Οδηγία 2018/1972, κατά τρόπο ισοδύναμο με την έννοια της ‘δεσπόζουσας θέσης’. Σε περίπτωση που ο δικαιούχος δεν κατέχει ΣΙΑ κατά το χρόνο της κοινοποίησης μέτρου ενίσχυσης, δεν είναι εφαρμοστέο το σημείο 72 του Προσωρινού Πλαισίου, ακόμα κι αν ενδέχεται να την αποκτήσει σε μελλοντικό χρόνο. Το ΓεΔΕΕ παρατήρησε ότι η Επιτροπή είχε αξιολογήσει την ύπαρξη ΣΙΑ για την Lufthansa, με κριτήριο, κατά κύριο λόγο, τους φραγμούς εισόδου και την επέκταση χωρητικότητας των κρίσιμων αερολιμένων στους οποίους δραστηριοποιείται η Lufthansa, χωρίς να λάβει υπ’ όψιν τα μερίδια αγοράς στις αερομεταφορές. Ούτε και συνεκτίμησε άλλους σημαντικούς παράγοντες, όπως η πρόσβαση στις χρονοθυρίδες. Ωστόσο, τα μερίδια αγοράς συνιστούν κρίσιμη ένδειξη για τη δομή της αγοράς και τη σημασία των επιχειρήσεων που δραστηριοποιούνται σε αυτήν, διότι, εάν το μερίδιο αγοράς είναι υψηλό και διατηρείται για μεγάλο χρονικό διάστημα, είναι πολύ πιθανό να θεμελιώνεται ΣΙΑ, ακόμα κι αν δεν πληρούνται τα λοιπά στοιχεία. Συνεπώς, η Επιτροπή όφειλε να αξιολογήσει όλους τους κρίσιμους παράγοντες για την εξέταση της ύπαρξης ΣΙΑ, αναφορικά τόσο με τους φραγμούς στην είσοδο και την επέκταση, όσο και με τα μερίδια αγοράς που κατείχαν η Lufthansa και οι ανταγωνιστές της στην αγορά των υπηρεσιών αεροπορικής μεταφοράς επιβατών, πράγμα που δεν έπραξε, με αποτέλεσμα να έχει υποπέσει σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως.
Το ΓεΔΕΕ έκρινε, στη συνέχεια, το ίδιο εάν η Lufthansa διέθετε, πράγματι, ΣΙΑ. Επεσήμανε ότι η Επιτροπή είχε διαπιστώσει την ύπαρξη ΣΙΑ στους αερολιμένες της Φρανκφούρτης και του Μονάχου, για συγκεκριμένες χρονικές περιόδους, αλλά όχι στους λοιπούς κρίσιμους αερολιμένες. Το Γενικό Δικαστήριο διευκρίνισε ότι δεν είναι δικό του καθήκον να υποκαθιστά την οικονομική εκτίμηση της Επιτροπής με δική του, αξιολογώντας, για πρώτη φορά, τον αντίκτυπο των ουσιαστικών παραμέτρων και τη διαρθρωτική σχέση τους με τα κριτήρια που έχει ήδη εξετάσει η Επιτροπή στην προσβαλλόμενη απόφαση. Προέβη, όμως, σε μία σφαιρική εκτίμηση των προσκομισθέντων στοιχείων, διαπιστώνοντας ότι, αφενός ο όμιλος Lufthansa κατέχει πολύ υψηλό μερίδιο χρονοθυρίδων, συμπεριλαμβανομένων των ωρών αιχμής, και αφετέρου η συμφόρηση βρίσκεται σε πολύ υψηλό επίπεδο. Την ίδια στιγμή η θέση των ανταγωνιστών του ομίλου δεν ήταν ισχυρή. Για τους λόγους αυτούς, κρίθηκε ότι η Επιτροπή δεν είχε αξιολογήσει σημαντικούς παράγοντες για τη διαπίστωση της ύπαρξης ΣΙΑ από τη Lufthansa και συνεπώς, πρέπει να διενεργήσει νέα σφαιρική εκτίμηση όλων των κρίσιμων στοιχείων και να αξιολογήσει εκ νέου την ύπαρξη ΣΙΑ.
Εν συνεχεία, εξετάστηκαν ορισμένες δεσμεύσεις που είχε αναλάβει η Lufthansa στο πλαίσιο του μέτρου ενίσχυσης. Οι προσφεύγουσες ισχυρίστηκαν ότι η μεταβίβαση χρονοθυρίδων των αερολιμένων της Φρανκφούρτης και του Μονάχου, από τη Lufthansa, κατά προτεραιότητα σε νεοσειρχόμενες αεροπορικές εταιρείες, κατ’ ουσίαν απέκλειε τους ανταγωνιστές της που είχαν ήδη βάση σε αυτούς τους αερολιμένες. Το ΓεΔΕΕ έκανε δεκτό τον ισχυρισμό, κρίνοντας ότι η Επιτροπή ουδέποτε αξιολόγησε εάν ο εν λόγω αποκλεισμός ανταγωνιστών της Lufthansa ήταν ικανός να διατηρήσει την αποτελεσματικότητα του ανταγωνισμού στις σχετικές αγορές και εάν ήταν αναγκαίος προς τούτο. Σε ό,τι αφορά στο τίμημα για τη μεταβίβαση χρονοθυρίδων, το ΓεΔΕΕ παρατήρησε ότι η Επιτροπή δεν είχε αιτιολογήσει για ποιους λόγους κρίθηκε σκόπιμη η απαίτηση να καταβληθεί τίμημα στην Lufthansa και να μην είναι δωρεάν, μολονότι μία τέτοια απαίτηση ήταν ικανή να μειώσει την ελυστικότητα των χρονοθυρίδων, οπότε και θα καθιστούσε μη αποτελεσματικής τις δεσμεύσεις της Lufthansa. Ως εκ τούτου, έκανε δεκτούς και τους οικείους ισχυρισμούς.
Στη βάση των ανωτέρω, το ΓεΔΕΕ καταλόγισε σφάλματα και παρατυπίες στην απόφαση ως προς: α) την επιλεξιμότητα του δικαιούχου, βάσει του σημείου 49 (γ) του Προσωρινού Πλαισίου, β) την έλλειψη μηχανισμού κλιμάκωσης για την αύξηση της αμοιβής του γερμανικού δημοσίου, γ) την τιμή των μετοχών κατά τη μετατροπή της αφανούς συμμετοχής II, δ) την ύπαρξη ‘ΣΙΑ’ στους κρίσιμους αερολιμένες πλην της Φρανκφούρτης και του Μονάχου και, σε κάθε περίπτωση, στους αερολιμένες του Ντίσελντορφ και της Βιέννης, για ορισμένες χρονικές περιόδους, ε) τον αποκλεισμό από το πρώτο στάδιο διαδικασίας για τη μεταβίβαση χρονοθυρίδων των ανταγωνιστών που έχουν ήδη βάση στους αερολιμένες της Φρανκφούρτης και του Μονάχου και την απαίτηση καταβολής τιμήματος για τη μεταβίβαση χρονοθυρίδων, καθώς παραβίαζαν σχετικές δεσμεύσεις που είχε αναλάβει η Lufthansa.
Για όλους τους παραπάνω λόγους, το ΓεΔΕΕ έκανε δεκτές τις προσφυγές και ακύρωσε την προσβαλλόμενη απόφαση.