Εξωσυμβατική ευθύνη της Επιτροπής στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων – C-145/24 P

Το 2012, η ιταλική τράπεζα Banca Tercas (Tercas) τέθηκε υπό αναγκαστική διαχείριση. Το 2013, η Banca Popolare di Bari (BPB) διεξήγαγε διαπραγματεύσεις με τον έκτακτο επίτροπο της Tercas για την εγγραφή της BPB σε αύξηση κεφαλαίου της Tercas. Η BPB έθεσε δύο όρους: α) τη διενέργεια οικονομικού ελέγχου στην Tercas και β) την κάλυψη του ελλείματος της Tercas από το ιταλικό Διατραπεζικό Ταμείο Εγγυήσεως Καταθέσεων (FITD). Το 2014, το FITD έλαβε πράγματι μέτρα στήριξης της Tercas, με τη μορφή: α) άμεσης επιχορήγησης 265.000.000 ευρώ για την κάλυψη των αρνητικών ιδίων κεφαλαίων της, β) εγγύησης 35.000.000 ευρώ για την κάλυψη πιστωτικού κινδύνου και γ) εγγύησης 30.000.000 ευρώ για την κάλυψη φορολογικών βαρών. Την ίδια χρονιά, εγκρίθηκε η αύξηση κεφαλαίου της Tercas, στην οποία συμμετείχε αποκλειστικά η BPB. Κατόπιν τούτων, ήρθη η αναγκαστική διαχείριση της Tercas.

Η Επιτροπή έκρινε ότι τα ως άνω μέτρα συνιστούσαν παράνομες και μη συμβατές κρατικές ενισχύσεις και διέταξε ανάκτηση (SA.39451/2015). Ωστόσο, το ΓεΔΕΕ ακύρωσε την ως άνω απόφαση (T‑98/16, T‑196/16 και T‑198/16), κρίση η οποία επικυρώθηκε από το ΔΕΕ (C‑425/19 P). Το 2021, η BPB άσκησε αγωγή αποζημίωσης κατά της Επιτροπής, ύψους 228.000.000 ευρώ (T-415/21), η οποία απορρίφθηκε από το ΓεΔΕΕ, με την αιτιολογία ότι, αφενός δεν υπήρξε πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση των ορίων της διακριτικής ευχέρειας της Επιτροπής και, άρα, κατάφωρη παραβίαση των κανόνων κρατικών ενισχύσεων. Αφετέρου, ότι σε κάθε περίπτωση δεν υπήρχε αιτιώδης συνάφεια μεταξύ παρανομίας και ζημίας. Η BdM Banca (νυν επωνυμία της BPB) άσκησε την παρούσα αίτηση αναιρέσεως.

Σχετικά με την κρίση του ΓεΔΕΕ περί μη κατάφωρης παραβίασης των κανόνων κρατικών ενισχύσεων, το ΔΕΕ σημείωσε αρχικά ότι η εν λόγω προϋπόθεση για τη θεμελίωση εξωσυμβατικής ευθύνης της ΕΕ πρέπει να εκτιμάται κατά περίπτωση. Μία παραβίαση του δικαίου της ΕΕ κρίνεται κατάφωρη όταν θεσμικό όργανο της ΕΕ, κατά την άσκηση της κανονιστικής εξουσίας του για την οποία το δίκαιο της Ένωσης του καταλείπει περιθώριο εκτιμήσεως, υποπίπτει σε πρόδηλη και σοβαρή υπέρβαση των ορίων που επιβάλλονται στην άσκηση της διακριτικής του ευχέρειας. Αντιθέτως, σε περίπτωση κατά την οποία το εν λόγω θεσμικό όργανο δεν χρειαζόταν να προβεί σε επιλογές κανονιστικού χαρακτήρα και διέθετε μόνον ουσιωδώς περιορισμένο, ενδεχομένως δε και ανύπαρκτο, περιθώριο εκτιμήσεως, απλώς και μόνον η παραβίαση του δικαίου της ΕΕ μπορεί να αρκεί προς απόδειξη της ύπαρξης κατάφωρης παράβασης.

Το ΔΕΕ πρόσθεσε ότι η έννοια της κρατικής ενίσχυσης αποτελεί νομική έννοια και πρέπει να ερμηνεύεται βάσει αντικειμενικών στοιχείων. Για τον λόγο αυτόν, τα δικαιοδοτικά όργανα της ΕΕ οφείλουν, κατ’ αρχήν και λαμβανομένων υπόψη τόσο των συγκεκριμένων στοιχείων της διαφοράς της οποίας έχουν επιληφθεί όσο και του τεχνικού ή περίπλοκου χαρακτήρα των εκτιμήσεων στις οποίες προβαίνει η Επιτροπή, να ασκούν πλήρη έλεγχο όσον αφορά το ζήτημα κατά πόσον ένα μέτρο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107 (1) ΣΛΕΕ. Συνεπώς, η Επιτροπή δεν διαθέτει παρά ουσιωδώς περιορισμένο περιθώριο εκτίμησης, αν όχι ανύπαρκτο, όσον αφορά τον χαρακτηρισμό μέτρου ως «κρατικής ενισχύσεως», οπότε απλώς και μόνον η παράβαση της εν λόγω διάταξης μπορεί να αρκεί προκειμένου να αποδειχθεί η ύπαρξη κατάφωρης παραβίασης κανόνα του ενωσιακού δικαίου.

Μολονότι το περιθώριο εκτίμησης που κατέλειπε στο θεσμικό όργανο της ΕΕ ο παραβιασθείς κανόνας δικαίου αποτελεί κρίσιμο στοιχείο, το οποίο πρέπει να λαμβάνεται υπόψη σε κάθε περίπτωση, προκειμένου να κριθεί αν η εν λόγω αρχή υπέπεσε σε κατάφωρη παράβαση, η έλλειψη περιθωρίου εκτίμησης δεν συνεπάγεται κατ’ ανάγκην ότι η παράβαση του συγκεκριμένου κανόνα δικαίου είναι κατάφωρη. Αναλόγως των περιστάσεων κάθε περίπτωσης, μπορούν να ληφθούν υπόψη και άλλα στοιχεία, δεδομένου του πλαισίου εντός του οποίου διαπράχθηκε η διαπιστωθείσα παράβαση. Επομένως, η παράβαση κανόνα δικαίου ο οποίος δεν καταλείπει κανένα περιθώριο εκτίμησης στην οικεία αρχή μπορεί, υπό το πρίσμα των περιστάσεων, να μην είναι πρόδηλη και, ως εκ τούτου, κατάφωρη, ιδίως αν οφείλεται σε συγγνωστή πλάνη περί το δίκαιο, λαμβανομένων υπόψη του περίπλοκου χαρακτήρα της προς ρύθμιση καταστάσεως και των δυσχερειών εφαρμογής και ερμηνείας του νομοθετήματος στο οποίο περιέχεται ο εν λόγω κανόνας. Τέτοιες ερμηνευτικές και εφαρμοστικές δυσχέρειες είναι ικανές να εξηγήσουν τη συμπεριφορά ενός θεσμικού οργάνου, στην περίπτωση που αποδειχθεί ότι το θεσμικό όργανο ενήργησε όπως θα ενεργούσε μια διοικητική αρχή επιδεικνύουσα τη συνήθη σύνεση και επιμέλεια υπό παρόμοιες συνθήκες.

Εν προκειμένω, τόσο το ΓεΔΕΕ όσο και το ΔΕΕ, όταν ακύρωσαν την επίμαχη απόφαση της Επιτροπής, είχαν διαπιστώσει ότι η παρανομία της έγκειται σε δύο εννοιολογικά σφάλματα. Πρώτον, στη σύγχυση μεταξύ καταλογισμού στο κράτος και ύπαρξης κρατικών πόρων. Δεύτερον, στην εσφαλμένη κρίση ότι υπήρχε καταλογισμός στο κράτος, παρά το γεγονός ότι η ενίσχυση είχε χορηγηθεί από ιδιωτικό φορέα. Συνεπώς, η Επιτροπή εφάρμοσε εσφαλμένα τις προϋποθέσεις της έννοιας της κρατικής ενίσχυσης, προκειμένου να χαρακτηρίσει τα επίμαχα μέτρα ως κρατικές ενισχύσεις, πράγμα που σημαίνει ότι παρέβη αρκούντως κατάφωρα το άρθρο 107 (1) ΣΛΕΕ. Τούτο δε ανεξαρτήτως των ενδεχόμενων δυσχερειών εφαρμογής της έννοιας της κρατικής ενίσχυσης. Στη βάση των ανωτέρω, το ΔΕΕ έκρινε ότι το ΓεΔΕΕ είχε εν προκειμένω υποπέσει σε πλάνη περί το δίκαιο, κρίνοντας ότι η Επιτροπή δεν είχε υποπέσει σε αρκούντως κατάφωρη παραβίαση του άρθρου 107 (1) ΣΛΕΕ.

Όσον αφορά στην ύπαρξη αιτιώδους συνάφειας, το ΔΕΕ επεσήμανε ότι η εν λόγω προϋπόθεση αφορά την ύπαρξη αρκούντως άμεσης σχέσης αιτίου προς αιτιατό μεταξύ της συμπεριφοράς των θεσμικών οργάνων της ΕΕ και της ζημίας, της οποίας η απόδειξη απόκειται στον ασκούντα τον ένδικο βοήθημα, με συνέπεια η προσαπτόμενη συμπεριφορά να πρέπει να συνιστά την καθοριστική αιτία της ζημίας. Η ζημία πρέπει να απορρέει κατά τρόπο αρκούντως άμεσο από την παράνομη συμπεριφορά. Επομένως, ακόμη και σε περίπτωση κατά την οποία τα θεσμικά όργανα της ΕΕ ενδέχεται να συνέβαλαν με τη συμπεριφορά τους στην πρόκληση της ζημίας της οποίας ζητείται η αποκατάσταση, η συμβολή τους θα μπορούσε να είναι ιδιαιτέρως απομακρυσμένη εξαιτίας άλλων παραγόντων, όπως η ευθύνη που βαρύνει τρίτα πρόσωπα ή, ενδεχομένως, τους ενάγοντες. Συνακόλουθα, το αποτέλεσμα τυχόν συντρεχουσών αιτιών δεν περιορίζεται στον ποσοτικό υπολογισμό της ζημίας, αλλά μπορεί να επηρεάσει και την ίδια την ύπαρξη αιτιώδους συνάφειας μεταξύ των προσαπτόμενων σε θεσμικό όργανο πραγματικών περιστατικών και της ζημίας.

Εν προκειμένω, για να διαπιστώσει την ύπαρξη άμεσης αιτιώδους συνάφειας μεταξύ της απόφασης της Επιτροπής και των προβαλλόμενων ζημιών, το ΓεΔΕΕ είχε ορθώς κρίνει ότι η αναιρεσείουσα δεν οφείλει να αποδείξει απλώς ότι η εν λόγω απόφαση ενδέχεται να συνέβαλε στην πρόκληση των ζημιών αυτών, αλλά να αποδείξει ότι υπήρξε η καθοριστική αιτία τους. Συνεπώς, δεν υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο λαμβάνοντας υπόψη άλλους παράγοντες οι οποίοι ήταν δυνατόν να συμβάλουν στην πρόκληση των προβαλλομένων ζημιών.

Κατόπιν τούτων, το ΔΕΕ, αφότου έκανε δεκτό τον λόγο αναιρέσεως σχετικά με την ύπαρξη κατάφωρης παραβίασης κανόνων του ενωσιακού δικαίου, αναίρεσε την απόφαση του ΓεΔΕΕ και έκρινε το ίδιο την αγωγή. Με δεδομένο ότι δεν είχε αποδειχθεί η ύπαρξη αιτιώδους συνάφειας μεταξύ παρανομίας και ζημίας και καθώς οι προϋποθέσεις για τη θεμελίωση εξωσυμβατικής ευθύνης της ΕΕ είναι σωρευτικές, το ΔΕΕ απέρριψε το ίδιο την αγωγή.