De facto επιλεκτικότητα καθεστώτος μείωσης αεροπορικών τελών – T-522/20 RENV

Η εταιρεία Societatea  Națională  “Aeroportul  Internaţional  Timişoara  –  Traian  Vuia” SA (AITTV), η οποία ανήκει κατά 80% στο ρουμανικό δημόσιο, είναι υπεύθυνη για τη διαχείριση του αεροδρομίου της Τιμισοάρα, στη Ρουμανία. Το 2008 και το 2010 η AITTV υπέγραψε μία σειρά συμφωνιών με την αεροπορική εταιρεία χαμηλού κόστους Wizz Air, που αφορούσαν τους όρους με τους οποίους η Wizz  Air θα χρησιμοποιούσε τις υποδομές και υπηρεσίες του αεροδρομίου. Κατά τα έτη 2007, 2008 και 2010, η Wizz Air επωφελήθηκε από τις εκπτώσεις και μειώσεις των τελών του αεροδρομίου της Τιμισοάρα. Το 2010, η ρουμανική αεροπορική εταιρεία Carpatair υπέβαλε καταγγελία στην Επιτροπή, υποστηρίζοντας ότι τόσο οι συμφωνίες AITTV-Wizz Air όσο και η μείωση τελών χορηγούσαν παράνομες και μη συμβατές κρατικές ενισχύσεις στην Wizz Air.

Η Επιτροπή, με την απόφαση SA.31662/2020 διαπίστωσε ότι: α) τα μειωμένα αεροπορικά τέλη αεροδρομίου δεν ήταν επιλεκτικά, διότι αφορούσαν όλες τις εταιρείες του αεροδρομίου και β) οι συμφωνίες του 2008 και του 2010 δεν χορηγούσαν πλεονέκτημα στην Wizz Air, διότι ήταν σύμφωνες με την αρχή του ιδιώτη επιχειρηματία.

Η Carpatair  SA άσκησε προσφυγή ακυρώσεως (T-522/20), η οποία έγινε δεκτή, καθώς το ΓεΔΕΕ έκρινε ότι η Επιτροπή δεν είχε εξετάσει, ως όφειλε, εάν η μείωση αεροπορικών τελών είχε αυτοτελώς επιλεκτικό χαρακτήρα, ούτε είχε τεκμηριώσει την απουσία οικονομικού πλεονεκτήματος. Παρόλα αυτά, το ΔΕΕ έκανε δεκτές τις αιτήσεις αναιρέσεως των Wizz Air, AITTV και Επιτροπής, διαπιστώνοντας ότι το ΓεΔΕΕ δεν είχε αιτιολογήσει επαρκώς εάν η Carpatair είχε ενεργητική νομιμοποίηση για να προσβάλει την απόφαση της Επιτροπής (C‑244/23 P έως C‑246/23 P). Ειδικότερα, αποφάνθηκε ότι η διαπίστωση πως η λειτουργία του αερολιμένα της Τιμισοάρα είναι επικεντρωμένη στις δραστηριότητες της Carpatair και ότι το 90% του κύκλου εργασιών της Carpatair προέρχεται από τις δραστηριότητές της στον εν λόγω αερολιμένα δεν επαρκούν για να αποδειχθεί ότι η Carpatair θίγεται ατομικά από την απόφαση της Επιτροπής. Κατόπιν τούτων, η υπόθεση παραπέμφθηκε εκ νέου στο ΓεΔΕΕ για νέα κρίση.

Το ΓεΔΕΕ επανήλθε εξετάζοντας αρχικά το εάν η Carpatair είχε ενεργητική νομιμοποίηση για να προσβάλει την απόφαση της Επιτροπής. Υπενθύμισε αρχικά ότι για να τεκμηριωθεί εάν η θέση του προσφεύγοντος στην αγορά επηρεάζεται ουσιωδώς, δεν απαιτείται το ΓεΔΕΕ να αποφανθεί οριστικώς επί των σχέσεων ανταγωνισμού μεταξύ του προσφεύγοντος και των επιχειρήσεων που είναι δικαιούχοι του επίμαχου μέτρου ενίσχυσης, αλλά αρκεί να καταδειχθούν από τον προσφεύγοντα κατά τρόπο πειστικό οι λόγοι για τους οποίους η απόφαση της Επιτροπής μπορεί να θίξει τα θεμιτά συμφέροντά του, επηρεάζοντας ουσιωδώς τη θέση του στη σχετική αγορά. Πράγματι, ο ουσιώδης επηρεασμός της ανταγωνιστικής θέσης προκύπτει όχι από τη διεξοδική ανάλυση των διαφόρων σχέσεων ανταγωνισμού στην αγορά (ανάλυση μέσω της οποίας θα μπορούσε να αποδειχθεί με ακρίβεια η έκταση του επηρεασμού της ανταγωνιστικής θέσης του) αλλά, κατ’ αρχήν, από την prima facie διαπίστωση ότι η χορήγηση του μέτρου το οποίο αφορά η απόφαση της Επιτροπής έχει ως αποτέλεσμα να επηρεάζεται ουσιωδώς η θέση αυτή. Επιπλέον, ο ουσιώδης επηρεασμός της θέσης του ανταγωνιστή στην αγορά δεν αποδεικνύεται μόνο από την ύπαρξη ορισμένων στοιχείων που καταδεικνύουν τη μείωση των εμπορικών ή οικονομικών επιδόσεων του προσφεύγοντος, όπως είναι η σημαντική μείωση του κύκλου εργασιών, μη αμελητέες οικονομικές απώλειες ή ακόμη σημαντική μείωση των μεριδίων αγοράς κατόπιν της χορηγήσεως της επίμαχης ενίσχυσης. Η χορήγηση κρατικής ενισχύσεως μπορεί να θίγει την ανταγωνιστική κατάσταση ενός επιχειρηματία και με άλλους τρόπους, ιδίως συνεπαγόμενη διαφυγόν κέρδος ή λιγότερο ευνοϊκή εξέλιξη από εκείνη που θα μπορούσε να σημειωθεί ελλείψει μιας τέτοιας ενίσχυσης. Στον αντίποδα αυτών, κρίθηκε ότι η προσφεύγουσα δεν μπορούσε να επικαλεστεί προς απόδειξη του ατομικού επηρεασμού το γεγονός ότι συμμετείχε ενεργά στη διοικητική διαδικασία ενώπιον της Επιτροπής, ακόμη και εάν έχει διαδραματίσει σημαντικό ρόλο, καταθέτοντας παραδείγματος χάριν την καταγγελία που οδήγησε στην έκδοση της προσβαλλόμενης απόφασης.

Κατόπιν τούτων, το ΓεΔΕΕ εξέτασε εάν η προσφεύγουσα είχε άμεση ανταγωνιστική σχέση με τη Wizz Air. Το ΓεΔΕΕ σημείωσε ότι για τη θεμελίωση του παραδεκτού επαρκεί η διαπίστωση ότι η προσφεύγουσα είναι ανταγωνίστρια της επιχείρησης που ωφελείται από τα καταγγελλόμενα μέτρα, εφόσον οι δύο αυτές επιχειρήσεις εκμεταλλεύονταν, άμεσα ή έμμεσα, τακτικές γραμμές αεροπορικής μεταφοράς επιβατών από ή προς αερολιμένες που βρίσκονται μεταξύ τους σε εγγύτητα. Στη βάση αυτή, παρατήρησε ότι αφού η προσφεύγουσα και η Wizz Air εξυπηρετούσαν τους ίδιους αερολιμένες ή αερολιμένες ευρισκόμενους σε απόσταση μικρότερη από τα 100 km, οι δυνητικοί πελάτες μπορούσαν να επιλέξουν μεταξύ των προσφερόμενων και από τις δύο υπηρεσιών. Επιπλέον, για την ύπαρξη ανταγωνισμού δεν απαιτείται η προσφορά πανομοιότυπων προϊόντων ή υπηρεσιών, αλλά η ικανοποίηση ισοδύναμων αναγκών, ήτοι εν προκειμένω, της άφιξης των πελατών σε ορισμένο προορισμό. Τα γεγονότα ότι οι δύο εταιρείες είχαν διαφορετικά επιχειρηματικά μοντέλα και χρησιμοποιούσαν στόλους αεροσκαφών με διαφορετικά τεχνικά χαρακτηριστικά δεν αποκλείουν την ύπαρξη ανταγωνισμού. Στη βάση αυτήν, το ΓεΔΕΕ έκρινε ότι η Wizz Air ανταγωνιζόταν άμεσα την προσφεύγουσα σε πέντε γραμμές που εξυπηρετούσαν τους ίδιους αερολιμένες ή αερολιμένες που απείχαν μεταξύ τους λιγότερο από 100 km.

Στη συνέχεια, το ΓεΔΕΕ εξέτασε εάν η περίπτωση της προσφεύγουσας ήταν ιδιαίτερη σε σχέση με άλλες αεροπορικές εταιρείες. Παρατήρησε αρχικά ότι η προσφεύγουσα δεν ήταν η μόνη αεροπορική εταιρία που δραστηριοποιούνταν στον αερολιμένα της Τιμισοάρα και βρισκόταν σε άμεσο ανταγωνισμό με τη Wizz Air. Ούτε απέδειξε ότι τα δρομολόγια στα οποία ανταγωνιζόταν άμεσα τη Wizz Air ήταν σημαντικότερα από οικονομική άποψη σε σύγκριση με εκείνα τα οποία η Wizz Air εκτελούσε όσον αφορά τις αεροπορικές συνδέσεις τις οποίες εξυπηρετούσαν επίσης και άλλες αεροπορικές εταιρείες. Υπό τις συνθήκες αυτές, το γεγονός και μόνον ότι η προσφεύγουσα αντιμετώπιζε τον άμεσο ανταγωνισμό της Wizz Air όσον αφορά μεγαλύτερο αριθμό δρομολογίων σε σχέση με τις εν λόγω αεροπορικές εταιρείες δεν συνιστά επαρκή διαφορά, ώστε να θεωρηθεί ότι η περίπτωσή της ήταν ιδιαίτερη. Περαιτέρω, από ένα σύνολο στοιχείων προέκυψε ότι η καθαρή απόδοση της προσφεύγουσας μειώθηκε σημαντικά κατά το χρονικό διάστημα από το 2008 έως το 2010 σχεδόν σε όλες τις αεροπορικές συνδέσεις που αυτή εξυπηρετούσε με πτήσεις από τον αερολιμένα της Τιμισοάρα και όχι μόνο σε εκείνες που τελούσαν σε σχέση ανταγωνισμού με τη Wizz Air. Όσον αφορά ειδικά τα δρομολόγια ως προς τα οποία η προσφεύγουσα και η Wizz Air δεν βρίσκονταν σε ανταγωνισμό, η μείωση της καθαρής απόδοσης της προσφεύγουσας ήταν, είτε ελαφρώς είτε κατά πολύ μεγαλύτερη της μείωσης που διαπιστώθηκε στα δρομολόγια ως προς τα οποία οι δύο αυτές αεροπορικές εταιρείες βρίσκονταν σε άμεσο ανταγωνισμό. Επομένως, με δεδομένο ότι η μείωση της καθαρής απόδοσης της προσφεύγουσας στα δρομολόγια ως προς τα οποία δεν ανταγωνιζόταν τη Wizz Air ήταν μεγαλύτερη εκείνης που σημειώθηκε στα δρομολόγια ως προς τα οποία ανταγωνιζόταν τη Wizz Air, η προσφεύγουσα δεν απέδειξε ότι ο ανταγωνισμός που ασκούσε η Wizz Air είχε αντίκτυπο στις αποδόσεις της. Άλλωστε, το επιχειρηματικό μοντέλο της προσφεύγουσας θα μπορούσε, επίσης, να αποτελέσει έναν από τους παράγοντες που εξηγούν τη συνολική μείωση της αποδοτικότητας των αεροπορικών συνδέσεων που εξυπηρετούσε. Στη βάση αυτή, το ΓεΔΕΕ διαπίστωσε ότι η προσφεύγουσα δεν απέδειξε επαρκώς ότι η ανταγωνιστική θέση της επηρεάστηκε ουσιωδώς από τον ανταγωνισμό που ασκούσε η Wizz Air. Επομένως, δεν πληρούταν η προϋπόθεση περί ατομικού επηρεασμού της προσφεύγουσας όσον αφορά τις συμφωνίες του 2008 και 2010 και, ως εκ τούτου, η προσφυγή απορρίφθηκε ως απαράδεκτη ως προς το αίτημα ακύρωσης της προσβαλλόμενης απόφασης κατά το μέτρο που αφορά τις συμφωνίες του 2008 και του 2010.

Ακολούθως, το ΓεΔΕΕ εξέτασε εάν υπήρχε άμεσος επηρεασμός της προσφεύγουσας από τη μείωση των τελών αεροδρομίου. Παρατήρησε ότι η απόφαση της Επιτροπής αναπτύσσει, κατά το μέτρο που αφορά τη μείωση των τελών, τα έννομα αποτελέσματά της κατά τρόπο εντελώς αυτόματο δυνάμει αποκλειστικά της κανονιστικής ρύθμισης της ΕΕ και χωρίς την παρεμβολή άλλων κανόνων. Ως εκ τούτου, πληρούται η σχετική προϋπόθεση του παραδεκτού. Στη βάση των ανωτέρω, ως προς το βάσιμο της προσφυγής, εξετάστηκαν μόνον οι λόγοι που αφορούν τη μείωση των τελών και όχι εκείνοι που αφορούσαν τις συμφωνίες μεταξύ AITTV και Wizz Air, για τις οποίες κρίθηκε ότι δεν υπήρχε ενεργητική νομιμοποίηση της προσφεύγουσας.

Το ΓεΔΕΕ προχώρησε, ακολούθως, στην εξέταση του τυχόν επιλεκτικού χαρακτήρα των μειώσεων. Παρατήρησε ότι προβλέπονταν συνολικά τρείς μειώσεις τελών: α) 10-70% ανάλογα με τον αριθμό των προσγειώσεων πτήσεων εξωτερικού που είχαν πραγματοποιηθεί το προηγούμενο έτος στον αερολιμένα, β) σε 50% για 12 μήνες στους νέους αερομεταφορείς που πραγματοποιούσαν τουλάχιστον τρεις πτήσεις ανά εβδομάδα με αεροσκάφος τουλάχιστον 70 θέσεων, με περαιτέρω έκπτωση 50% για 6 μήνες για κάθε νέο προορισμό, ενώ παράλληλα η AITTV επέστρεφε το 10-30% των ποσών που εισέπραττε από τα τέλη επιβίβασης, ανάλογα με τον αριθμό επιβιβαζόμενων επιβατών ανά έτος και γ) σε 72-85% για αεροσκάφη MTOW άνω των 70 τόνων στα οποία επιβιβάζονταν περισσότεροι από 10.000 επιβάτες/μήνα. Αξιολογώντας την κρίση της Επιτροπής περί μη επιλεκτικότητας των επίμαχων μειώσεων, το ΓεΔΕΕ δεν εξέτασε τις μειώσεις συνολικά, όπως η Επιτροπή, αλλά αξιολόγησε την τρίτη εξ αυτών ξεχωριστά. Σημείωσε, αρχικά, ότι ο σκοπός που επιδιώκεται από την εν λόγω μείωση (προσέλκυση μεγαλύτερων αεροσκαφών, και άρα αύξηση εσόδων) δεν αρκεί από μόνος του για τον αποκλεισμό του επιλεκτικού χαρακτήρα της. Μια τέτοια ερμηνεία θα απέκλειε, κατ’ αποτέλεσμα, εκ των προτέρων κάθε δυνατότητα χαρακτηρισμού ως επιλεκτικών των πλεονεκτημάτων που χορηγήθηκαν στις αεροπορικές εταιρείες που διέθεταν αεροσκάφη MTOW άνω των 70 τόνων στα οποία επιβιβάζονταν περισσότεροι από 10.000 επιβάτες ανά μήνα. Θα αρκούσε, συνεπώς, η εκ μέρους των δημοσίων αρχών επίκληση του θεμιτού χαρακτήρα των σκοπών που επιδιώκονται με τη λήψη μέτρου ενίσχυσης για να μπορεί αυτό να θεωρηθεί γενικό μέτρο.

Η Επιτροπή είχε ισχυριστεί πως το σύστημα των αερολιμενικών τελών και οι εκπτώσεις και μειώσεις εφαρμόζονταν σε όλες τις αεροπορικές εταιρείες που χρησιμοποιούσαν ή ήταν πιθανό να χρησιμοποιήσουν τον αερολιμένα. Το ΓεΔΕΕ σημείωσε ότι οι επίμαχες μειώσεις είχαν πράγματι θεσπιστεί με ένα «γενικό» καθεστώς που στηριζόταν σε αντικειμενικά κριτήρια. Έκρινε, όμως, ότι κάτι τέτοιο δεν αποκλείει τη διαπίστωση περί επιλεκτικού χαρακτήρα. Ειδικότερα, η προϋπόθεση σχετικά με τον επιλεκτικό χαρακτήρα έχει ευρύτερο περιεχόμενο καθόσον συμπεριλαμβάνει μέτρα τα οποία, μέσω των αποτελεσμάτων τους, ευνοούν ορισμένες επιχειρήσεις λόγω των ιδιαίτερων και συγκεκριμένων χαρακτηριστικών που αυτές παρουσιάζουν. Ομοίως, το γεγονός ότι η ενίσχυση δεν αφορά έναν ή περισσότερους εκ των προτέρων εξατομικευμένους δικαιούχους, αλλά υπόκειται σε σειρά αντικειμενικών κριτηρίων κατ’ εφαρμογήν των οποίων μπορεί να χορηγηθεί σε απροσδιόριστο αριθμό δικαιούχων, δεν αρκεί για να τεθεί υπό αμφισβήτηση ο επιλεκτικός χαρακτήρας του μέτρου και, κατ’ επέκταση, ο χαρακτηρισμός του ως κρατικής ενίσχυσης. Το γεγονός αυτό δηλώνει το πολύ ότι το επίμαχο μέτρο δεν συνιστά ατομική ενίσχυση. Αντιθέτως, δεν αποκλείει τον χαρακτηρισμό της δημόσιας αυτής παρέμβασης ως επιλεκτικού και, επομένως, ειδικού μέτρου εφόσον, λόγω των κριτηρίων εφαρμογής του, παρέχει πλεονέκτημα σε ορισμένες επιχειρήσεις ή σε ορισμένους κλάδους παραγωγής, κατ’ αποκλεισμό άλλων. Εν προκειμένω, το σύστημα των αερολιμενικών τελών και οι εκπτώσεις και μειώσεις εφαρμόζονταν, κατ’ αρχήν, σε όλες τις αεροπορικές εταιρείες που χρησιμοποιούσαν ή ήταν πιθανό να χρησιμοποιήσουν τον αερολιμένα της Τιμισοάρα. Εντούτοις, τα κριτήρια που αφορούσαν τη χρήση αεροσκαφών MTOW άνω των 70 τόνων και η μεταφορά περισσότερων από 10.000 επιβατών/μήνα, ήταν διατυπωμένα κατά τρόπον ώστε ο κύκλος των δυνητικών δικαιούχων των εν λόγω μειώσεων να είναι κατ’ ανάγκην περιορισμένος. Από το σύνολο των στοιχείων, προέκυπτε ότι μόνον η Wizz Air και η Tarom μπορούσαν να επωφεληθούν από τις εν λόγω εκπτώσεις. Συνεπώς, το γεγονός ότι ένας πολύ περιορισμένος αριθμός αεροπορικών εταιρειών μπορούσε να επωφεληθεί από τις μειώσεις δεν μπορούσε να θεωρηθεί ως τυχαία συνέπεια του επίμαχου συστήματος, αλλά έπρεπε να θεωρηθεί ως αναπόφευκτη συνέπεια του γεγονότος ότι οι μειώσεις είχαν σχεδιαστεί ακριβώς κατά τρόπο ώστε μόνον οι ολιγάριθμες εταιρίες που χρησιμοποιούσαν αεροσκάφη MTOW άνω των 70 τόνων στα οποία επιβιβάζονταν περισσότεροι από 10.000 επιβάτες/μήνα να μπορούσαν να τύχουν των εκπτώσεων 72-85% δηλαδή μειώσεων κατά πολύ μεγαλύτερων από τις λοιπές εκπτώσεις. Στη βάση αυτήν, το ΓεΔΕΕ έκρινε ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πλάνη περί το δίκαιο, παραλείποντας να εξετάσει εάν η επίμαχη μείωση είχε, εξεταζόμενη αυτοτελώς, επιλεκτικό χαρακτήρα.

Κατόπιν τούτων, το ΓεΔΕΕ έκρινε ότι η προσφυγή πρέπει να απορριφθεί εν μέρει ως απαράδεκτη όσον αφορά τις συμφωνίες του 2008 και του 2010, αλλά πρέπει να κριθεί παραδεκτή και βάσιμη ως προς τη μείωση τελών και να ακυρωθεί το σχετικό σκέλος της απόφασης της Επιτροπής.