Αξιολόγηση του πλεονεκτήματος για επένδυση αποκατάστασης αθλητικής υποδομής (ΟΑΚΑ) – SA.118613

Η Ελλάδα κοινοποίησε στην Επιτροπή ad hoc ενίσχυση, με αντικείμενο την αποκατάσταση και τον εκσυγχρονισμό του βασικού Ολυμπιακού Σταδίου του Ολυμπιακού Αθλητικού Κέντρου Αθηνών (ΟΑΚΑ). Το μέτρο αφορά την αποκατάσταση της υποδομής του σταδίου και την αναβάθμιση της ενεργειακής του απόδοσης και θα αποκαταστήσει σοβαρές δομικές ανεπάρκειες που διαπιστώθηκαν στη χαλύβδινη οροφή, καθώς και στα ηλεκτρομηχανολογικά συστήματα και τα συστήματα φωτισμού. Το μέτρο περιλαμβάνει δύο διακριτές φάσεις: α) προπαρασκευαστικές και επείγουσες εργασίες που σχετίζονται με την ασφάλεια και β) κύριες εργασίες αποκατάστασης και εκσυγχρονισμού που θα υλοποιηθούν σε μεταγενέστερο στάδιο.

Τα έσοδα του ΟΑΚΑ χρησιμοποιούνται αποκλειστικά για την κάλυψη των λειτουργικών εξόδων. Τυχόν οικονομικά πλεονάσματα πρέπει να μεταφέρονται στον κρατικό προϋπολογισμό. Ως εκ τούτου, ο διαχειριστής δεν ασκεί κερδοσκοπικές δραστηριότητες και δεν μπορεί να αποκομίζει οικονομικά οφέλη πέραν του απολύτως αναγκαίου κόστους για τη διαχείριση της υποδομής. Ιδιοκτήτης του σταδίου είναι η Ελληνική Ολυμπιακή Επιτροπή (ΕΟΕ). Ωστόσο, η διαχείριση και η λειτουργία της εγκατάστασης ασκούνται αποκλειστικά από τον διαχειριστή του ΟΑΚΑ, ένα νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου που ανήκει στον ευρύτερο δημόσιο τομέα, το οποίο ελέγχεται εξ ολοκλήρου και τελεί υπό την εποπτεία του ελληνικού δημοσίου. Το στάδιο λειτουργεί ως πολυλειτουργική υποδομή δημοσίου συμφέροντος, ανοιχτή σε ευρύ φάσμα χρηστών. Φιλοξενεί επαγγελματικές και μη επαγγελματικές αθλητικές εκδηλώσεις, πολιτιστικές και εταιρικές εκδηλώσεις, καθώς και άλλες δημόσιες συγκεντρώσεις, με πρόσβαση που χορηγείται υπό διαφανείς και αμερόληπτους όρους σύμφωνα με τους κανονισμούς εκμίσθωσης του ΟΑΚΑ, και χωρίς κανένας χρήστης να απολαμβάνει αποκλειστική ή προνομιακή πρόσβαση. Η χρήση των εγκαταστάσεων διέπεται από συγκεκριμένο νομοθετικό πλαίσιο. Τα ενοίκια για τη χρήση του σταδίου καθορίζονται βάσει ανεξάρτητων εκτιμήσεων που καθορίζουν μια εκτιμώμενη ετήσια αξία ενοικίου για κάθε εκμισθωμένο χώρο, εγκρίνονται από το Διοικητικό Συμβούλιο του διαχειριστή του ΟΑΚΑ και υπόκεινται σε έλεγχο νομιμότητας από τον αρμόδιο Υπουργό Αθλητισμού.

Ο συνολικός προϋπολογισμός της εξεταζόμενης επένδυσης αποκατάστασης ανέρχεται σε περίπου 76.700.000 ευρώ και χρηματοδοτείται στο πλαίσιο του Εθνικού Σχεδίου Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας, συνδυάζοντας τη στήριξη από τον Μηχανισμό Ανάκαμψης και Ανθεκτικότητας με εθνική συγχρηματοδότηση. Το ανακαινισμένο στάδιο θα συνεχίσει να λειτουργεί ως πολυλειτουργική δημόσια υποδομή που φιλοξενεί εθνικές και διεθνείς αθλητικές εκδηλώσεις, καθώς και πολιτιστικές και άλλες δημόσιες δραστηριότητες.

Η Επιτροπή αξιολόγησε αρχικά εάν το μέτρο χορηγεί πλεονέκτημα, σε τέσσερα διακριτά επίπεδα.

Το πρώτο επίπεδο αφορά τη διαχείριση του έργου από τη Μονάδα Στρατηγικών Συμβάσεων του Υπερταμείου (ΜΣΣ), η οποία έχει αναλάβει την προετοιμασία, τη δημοπράτηση και την εποπτεία του έργου εξ ονόματος του ελληνικού δημοσίου, κάτι που περιλαμβάνει τη διοικητική, τεχνική και οικονομική διαχείριση όλων των φάσεων του έργου μέχρι την ολοκλήρωσή του. Η Επιτροπή επεσήμανε ότι δεν υφίσταται πλεονέκτημα, όταν ένας δημόσιος φορέας ενεργεί απλώς ως διοικητικό όργανο του κράτους κατά την άσκηση δημόσιων εξουσιών, χωρίς να ασκεί οικονομικές δραστηριότητες στην αγορά ή να ανταγωνίζεται ιδιωτικούς φορείς. Εν προκειμένω, η ΜΣΣ συμμετέχει στο μέτρο κατόπιν εξουσιοδότησης βάσει νόμου και όχι συμβατικής σχέσης ή άλλης σχέσης στο πλαίσιο της ελεύθερης αγοράς. Δεν ενεργεί, δηλαδή, ως πάροχος εμπορικών υπηρεσιών, αλλά ως διοικητική μονάδα που εκτελεί καθήκοντα δημοσίου δικαίου για λογαριασμό του κράτους, υπό την εποπτεία του Υπουργείου Οικονομικών και του Υπουργείου Παιδείας, Θρησκευμάτων και Αθλητισμού, άρα δεν αποτελεί επιχείρηση. Η αμοιβή της ΜΣΣ δεν καθορίζεται μέσω μηχανισμού της αγοράς, αλλά εκ του νόμου σε ποσοστό 0,5% επί του συνολικού προϋπολογισμού του έργου και καλύπτει απλώς τα εσωτερικά λειτουργικά και διοικητικά έξοδά της ΜΣΣ για τεχνική, προμηθευτική και χρηματοοικονομική εμπειρογνωμοσύνη, χωρίς περιθώριο κέρδους ή διαφοροποιήσεις. Επιπλέον, η ΜΣΣ δεν κατέχει ούτε ασκεί δικαιώματα ιδιοκτησίας ή εκμετάλλευσης επί της υποδομής και δεν μπορεί να χρησιμοποιήσει τα αποτελέσματα του έργου για οικονομικό όφελος, αλλά όλα τα συμβατικά δικαιώματα, οι υποχρεώσεις και η οικονομική ευθύνη παραμένουν στο ελληνικό δημόσιο. Επομένως, η ΜΣΣ δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως επιχείρηση και, συνακόλουθα δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι αποκομίζει κάποιο οικονομικό πλεονέκτημα.

Το δεύτερο επίπεδο αφορά τους κατασκευαστές-αναδόχους του έργου. Η Επιτροπή παρατήρησε ότι, όταν οι συμβάσεις ανατίθενται μέσω ανοικτών και ανταγωνιστικών διαδικασιών που εξασφαλίζουν ίση πρόσβαση σε όλους και τη βέλτιστη σχέση ποιότητας-τιμής, οι επιλεγέντες ανάδοχοι θεωρείται ότι λειτουργούν υπό συνθήκες αγοράς και δεν αποκομίζουν πλεονέκτημα. Αυτό ισχύει τόσο για συμβάσεις που ανατίθενται στο πλαίσιο τυπικών διαδικασιών σύναψης δημοσίων συμβάσεων όσο και για συμβάσεις που ανατίθενται στο πλαίσιο έκτακτων διαδικασιών που δικαιολογούνται από εξαιρετικά επείγουσα ανάγκη, όπως διαδικασίες με διαπραγμάτευση χωρίς προηγούμενη δημοσίευση προκήρυξης, υπό την προϋπόθεση ότι η αμοιβή αντανακλά τις συνθήκες της αγοράς. Εν προκειμένω, για τις παρεμβάσεις που αφορούν τις κύριες εργασίες αποκατάστασης και εκσυγχρονισμού, ο ανάδοχος θα προκύψει βάσει των κανόνων περί δημοσίων συμβάσεων. Ως προς τις προπαρασκευαστικές και επείγουσες εργασίες που σχετίζονται με την ασφάλεια και έχουν ήδη πραγματοποιηθεί, προκειμένου να καταστεί δυνατή η ασφαλής επαναλειτουργία του ΟΑΚΑ, αυτές δεν ανατέθηκαν κατόπιν ανοικτής διαδικασίας υποβολής προσφορών λόγω του επείγοντος χαρακτήρα του έργου, πλην όμως οι ελληνικές αρχές είχαν αποστείλει προσκλήσεις υποβολής προσφορών σε τουλάχιστον τρεις πιθανούς οικονομικούς φορείς για κάθε σύμβαση, διασφαλίζοντας επαρκή ανταγωνισμό. Η αμοιβή καθορίστηκε με βάση επικαιροποιημένες τιμές αναφοράς της αγοράς και περιορίστηκε στο ελάχιστο απαραίτητο για την αντιμετώπιση των κινδύνων ασφάλειας και την εγγύηση της συμμόρφωσης με τις ελάχιστες απαιτήσεις ασφάλειας, χωρίς να παρέχεται οποιοδήποτε πλεονέκτημα. Στη βάση αυτήν, η Επιτροπή συμπέρανε ότι κανένας από τους αναδόχους του έργου δεν είχε λάβει πλεονέκτημα.

Το τρίτο επίπεδο αφορά τον ιδιοκτήτη του ΟΑΚΑ, δηλαδή την Ελληνική Ολυμπιακή Επιτροπή (ΕΟΕ). Η Επιτροπή έκρινε ότι, κατά τους κανόνες κρατικών ενισχύσεων, ως «ιδιοκτήτης» νοείται κάθε οντότητα που ασκεί ουσιαστικά δικαιώματα ιδιοκτησίας και απολαμβάνει τα οικονομικά οφέλη της υποδομής. Ωστόσο, όταν ο τυπικός ιδιοκτήτης δεν ασκεί τα εν λόγω δικαιώματα ή δεν αποκομίζει τα εν λόγω οφέλη, αλλά μια άλλη οντότητα διαχειρίζεται ή εκμεταλλεύεται την υποδομή, η εν λόγω οντότητα θεωρείται ότι αντικαθιστά τον ιδιοκτήτη για τους σκοπούς της εκτίμησης της ύπαρξης πλεονεκτήματος. Εν προκειμένω, βάσει νόμου προβλέπεται ότι η ΕΟΕ δεν έχει αρμοδιότητα να διαχειρίζεται, να λειτουργεί ή να εκμεταλλεύεται οικονομικά το ΟΑΚΑ, αλλά αυτές οι εξουσίες έχουν ανατεθεί σε ένα ξεχωριστό νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου που ανήκει εξ ολοκλήρου στο ελληνικό δημόσιο. Ο ρόλος της ΕΟΕ περιορίζεται στην ιδιοκτησία του οικοπέδου και των κτιρίων που αποτελούν μέρος του ΟΑΚΑ, χωρίς δικαίωμα χρήσης, διαχείρισης, μίσθωσης, παραχώρησης, είσπραξης εσόδων, υποθήκευσης ή άλλης αξιοποίησης. Επιπλέον, η ΕΟΕ δεν επωμίζεται το κόστος συντήρησης του ΟΑΚΑ ούτε εισπράττει έσοδα ή αποζημίωση που συνδέονται με τη λειτουργία του, αλλά όλα τα έσοδα από τη χρήση καταβάλλονται στο προαναφερόμενο νπιδ, το οποίο τα διαχειρίζεται στο πλαίσιο της αποστολής δημόσιας υπηρεσίας του και υπό υπουργική εποπτεία. Επομένως, το νπιδ-διαχειριστής θεωρείται ότι, για τους σκοπούς των κρατικών ενισχύσεων, αντικαθιστά τον ιδιοκτήτη και, συνακόλουθα, ο ΕΟΕ δεν λαμβάνει πλεονέκτημα, παρόλο που τα έργα θα ενισχύσουν τη φυσική και την υπολειμματική αξία του ΟΑΚΑ, διότι η βελτίωση αυτή δεν μεταφράζεται σε χρηματοοικονομικό ή οικονομικό όφελος για την ΕΟΕ.

Το τέταρτο επίπεδο αφορά το νπιδ-διαχειριστή του ΟΑΚΑ. Η Επιτροπή σημείωσε αρχικά ότι ο διαχειριστής είναι υπεύθυνος για την καθημερινή διαχείριση και τη συνήθη συντήρηση του συγκροτήματος του ΟΑΚΑ. Ωστόσο, ο ετήσιος προϋπολογισμός του καλύπτει μόνο τις συνήθεις δαπάνες λειτουργίας και συντήρησης και δεν παρέχει επαρκή οικονομική δυνατότητα για την πραγματοποίηση σημαντικών επενδύσεων κεφαλαίου ή έργων δομικής ανακαίνισης. Τυχόν δημοσιονομικό πλεόνασμα που δημιουργεί δεν παρακρατείται για τη συσσώρευση κεφαλαίου, αλλά επιστρέφεται στον κρατικό προϋπολογισμό σύμφωνα με τους ισχύοντες κανόνες δημόσιας λογιστικής και δεν μπορεί να διατεθεί για επενδυτικούς σκοπούς. Συνεπώς, χωρίς κρατική παρέμβαση, ο διαχειριστής δεν θα ήταν σε θέση να χρηματοδοτήσει το επίμαχο έργο. Στο πλαίσιο αυτό, κρίθηκε ότι οι εργασίες που αφορούν επείγοντα μέτρα ασφαλείας ανταποκρίνονται σε υποχρεώσεις που συνδέονται με τη δημόσια ασφάλεια και την πρόληψη κινδύνων και δεν μπορούν να εξομοιωθούν με επενδύσεις κεφαλαίου που πραγματοποιούνται με σκοπό την οικονομική εκμετάλλευση. Ωστόσο, το γεγονός ότι τα εν λόγω μέτρα συνδέονται με στόχους δημόσιας ασφάλειας δεν αποκλείει, αυτό καθαυτό, την ύπαρξη πλεονεκτήματος, όταν τα έργα είναι απαραίτητα για να καταστεί δυνατή η επαναλειτουργία και η συνέχιση της λειτουργίας μιας υποδομής που χρησιμοποιείται για οικονομικές δραστηριότητες. Το γεγονός ότι τα εν λόγω επείγοντα μέτρα ασφαλείας υλοποιήθηκαν σε ξεχωριστό στάδιο εργασιών στο πλαίσιο του ίδιου κοινοποιηθέντος μέτρου δεν επηρεάζει το συμπέρασμα αυτό, καθώς η αξιολόγηση των κρατικών ενισχύσεων πρέπει να βασίζεται στις συγκεκριμένες επιπτώσεις κάθε δημόσιας δαπάνης στην οικονομική θέση του δικαιούχου. Εν προκειμένω, τα επείγοντα έργα αποτελούσαν απαραίτητη προϋπόθεση για την επαναλειτουργία και τη συνέχιση της χρήσης του ΟΑΚΑ για οικονομικές δραστηριότητες και η χρηματοδότηση απαλλάσσει τον διαχειριστή του ΟΑΚΑ από κόστη τα οποία θα έπρεπε κανονικά να αναλάβει για την άσκηση της εν λόγω δραστηριότητας. Μολονότι το μέτρο επιδιώκει στόχους δημοσίου συμφέροντος, γεγονός παραμένει ότι πρόκειται για μια χρηματοδοτούμενη από το κράτος βελτίωση ενός περιουσιακού στοιχείου που χρησιμοποιείται και διαχειρίζεται ο διαχειριστής του ΟΑΚΑ, αυξάνοντας τη λειτουργική του ικανότητα χωρίς αντίστοιχη οικονομική συνεισφορά εκ μέρους του. Επομένως, ο διαχειριστής του ΟΑΚΑ λαμβάνει πλεονέκτημα.

Κατόπιν τούτων, και για να τεκμηριωθεί ότι ο διαχειριστής λαμβάνει κρατική ενίσχυση λόγω του πλεονεκτήματος που αποκομίζει, η Επιτροπή εξέτασε εάν ο διαχειριστής είναι επιχείρηση. Η Επιτροπή παρατήρησε αρχικά ότι ο διαχειριστής έχει συσταθεί με νόμο ως νομικό πρόσωπο ιδιωτικού δικαίου που ανήκει στον δημόσιο τομέα. Αν και βρίσκεται υπό δημόσια ιδιοκτησία και υπουργική εποπτεία, διαθέτει νομική προσωπικότητα, διοικητική αυτονομία και οικονομική ανεξαρτησία εντός των ορίων που θέτει ο ιδρυτικός νόμος και οι εσωτερικοί κανόνες του. Στον διαχειριστή έχει ανατεθεί με νόμο, για αόριστο χρονικό διάστημα, η διαχείριση, η λειτουργία και η εκμετάλλευση όλων των εγκαταστάσεων του ΟΑΚΑ. Στο πλαίσιο αυτό, έχει εξουσία να διαθέτει τις εγκαταστάσεις σε τρίτους και να αποκομίζει έσοδα από τη χρήση τους. Το γεγονός ότι ο διαχειριστής του ΟΑΚΑ ανήκει εξ ολοκλήρου στο κράτος και επιδιώκει στόχους δημοσίου συμφέροντος δεν μεταβάλλει τον οικονομικό χαρακτήρα των δραστηριοτήτων του, στο μέτρο που προσφέρει τη χρήση του σταδίου και συναφείς υπηρεσίες σε συνθήκες αγοράς και έναντι αμοιβής. Οι χρεώσεις που εφαρμόζονται μπορεί να είναι περιορισμένες ή ρυθμιζόμενες και τα έσοδα μπορεί να επανεπενδύονται στη συντήρηση, ωστόσο η δραστηριότητα παραμένει οικονομική, διότι ο διαχειριστής ανταγωνίζεται, τουλάχιστον δυνητικά, με άλλους χώρους που μπορούν να φιλοξενήσουν συγκρίσιμες εκδηλώσεις στην ευρύτερη περιοχή της Αθήνας. Παράλληλα, ο διαχειριστής ασκεί διάφορες δραστηριότητες, όπως η παροχή δωρεάν πρόσβασης σε ερασιτεχνικά αθλήματα, σχολικούς αγώνες ή άλλες εκδηλώσεις. Αυτού του τύπου οι δραστηριότητες είναι μη οικονομικές. Ωστόσο, η λειτουργία και εμπορική εκμετάλλευση του ΟΑΚΑ για επαγγελματικές και κερδοφόρες εκδηλώσεις, καθώς και οι συναφείς βοηθητικές υπηρεσίες, χαρακτηρίζονται ως οικονομικές δραστηριότητες. Επομένως, ο διαχειριστής ασκεί τόσο οικονομικές όσο και μη οικονομικές δραστηριότητες.

Βάσει των ανωτέρω, και αφότου η Επιτροπή διαπίστωσε ότι πληρούνται οι λοιπές προϋποθέσεις για την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης μόνον ως προς το νπιδ-διαχειριστή του ΟΑΚΑ, έκρινε το μέτρο συμβατό, με ευθεία εφαρμογή του άρθρου 107 (3) (γ) ΣΛΕΕ. Ειδικότερα, διαπίστωσε ότι το μέτρο διευκολύνει την ανάπτυξη μιας οικονομικής δραστηριότητας, καθιστώντας δυνατή τη συνέχιση της λειτουργίας και της εμπορικής χρήσης ενός σημαντικού αθλητικού και πολιτιστικού χώρου, δημιουργεί κίνητρο επιτρέποντας την υλοποίηση έργων που δεν θα είχαν πραγματοποιηθεί υπό συνθήκες αγοράς και συμμορφώνεται με τις σχετικές διατάξεις του ενωσιακού δικαίου. Συνολικά, τα στοιχεία αυτά υποστηρίζουν τη διατήρηση και τη βιώσιμη χρήση ενός ουσιαστικού τμήματος της αθλητικής υποδομής της Αθήνας, συμβάλλοντας στην περιφερειακή οικονομική ανάπτυξη και στην προώθηση του αθλητισμού και του πολιτισμού σύμφωνα με στόχους κοινού συμφέροντος. Επιπλέον, η ενίσχυση είναι αναγκαία για την αντιμετώπιση μιας σαφούς ανεπάρκειας της αγοράς, είναι κατάλληλη δεδομένης της φύσης του έργου και των δημόσιων στόχων και αναλογική, καθώς η έντασή της περιορίζεται στο προσδιορισθέν χρηματοδοτικό κενό. Παράλληλα, αποτρέπονται αδικαιολόγητες στρεβλώσεις του ανταγωνισμού και του εμπορίου, ενώ το μέτρο συμμορφώνεται με όλες τις σχετικές διατάξεις του ενωσιακού δικαίου και εξασφαλίζει πλήρη διαφάνεια. Η Επιτροπή σημείωσε ότι τα θετικά αποτελέσματα του μέτρου υπερτερούν σαφώς των τυχόν επιπτώσεων, καθώς η ενίσχυση διασφαλίζει τη λειτουργία μιας εμβληματικής ολυμπιακής εγκατάστασης η οποία, σε αντίθετη περίπτωση, θα είχε υποχρεωθεί να κλείσει. Έτσι, το μέτρο υποστηρίζει την ανάπτυξη του αθλητισμού, του πολιτισμού και του τουρισμού, δημιουργεί θέσεις εργασίας και ενισχύει την περιβαλλοντική βιωσιμότητα. Παράλληλα, δεν εκτοπίζει τις ιδιωτικές επενδύσεις ούτε αλλοιώνει τις δομές της αγοράς, αλλά αποκαθιστά και αναβαθμίζει τις υφιστάμενες υποδομές, συμβάλλει στην περιφερειακή οικονομική ανάπτυξη και προωθεί ευρύτερους πολιτικούς στόχους, συμπεριλαμβανομένης της προώθησης του αθλητισμού και του πολιτισμού και της μετάβασης σε μια βιώσιμη οικονομία.

Στη βάση αυτή, η Επιτροπή ενέκρινε την ελληνική ad hoc ενίσχυση.