Προσφυγή κατά κράτους μέλους για μη εκτέλεση απόφασης ανάκτησης – C-632/23

Η Βουλγαρία εφάρμοζε ένα πρόγραμμα επιστροφής γαιών, βάσει του οποίου το βουλγαρικό δημόσιο επέστρεφε δασικές εκτάσεις που είχαν κρατικοποιηθεί το 1947, σε πρώην ιδιοκτήτες τους. Το 2002, προβλέφθηκε η δυνατότητα ανταλλαγής τέτοιων ιδιωτικοποιημένων δασικών εκτάσεων με δασικές εκτάσεις του βουλγαρικού δημοσίου. Το 2007, η Βουλγαρία προσχώρησε στην ΕΕ. Με την απόφαση 2015/456, η Επιτροπή έκρινε ότι οι ως άνω ανταλλαγές δασικών εκτάσεων συνιστούσαν παράνομες και μη συμβατές κρατικές ενισχύσεις, στις περιπτώσεις κατά τις οποίες συμμετείχαν στις ανταλλαγές αυτές «επιχειρήσεις», λόγω του ότι δεν είχαν γίνει με βάση την αγοραία αξία των εκτάσεων. Έτσι, με την απόφαση αυτή, διατάχθηκε η ανάκτηση των ενισχύσεων που χορηγήθηκαν σε ορισμένες ανταλλαγές που πραγματοποιήθηκαν κατά την περίοδο 2007-2009. Στην απόφαση προβλέφθηκε η δυνατότητα, αντί της ανάκτησης χρηματικού ποσού, να γίνει αναστροφή των επίμαχων πράξεων ανταλλαγής. Οι βουλγαρικές αρχές δήλωσαν στην Επιτροπή ότι δεν θα έκαναν χρήση της εν λόγω δυνατότητας, αλλά θα προέβαιναν σε εκτίμηση της αγοραίας αξίας των ανταλλαγέντων δασοτεμαχίων με τη βοήθεια ανεξάρτητου εμπειρογνώμονα.

Κατόπιν τούτων, η Βουλγαρία ανακοίνωσε στην Επιτροπή ότι κατόπιν δημοσίων διαγωνισμών, επέλεξε ως ανεξάρτητο εμπειρογνώμονα την εταιρεία Agrolesproekt EOOD. Το 2017, η Επιτροπή ενέκρινε την επιλογή της Agrolesproekt και η Βουλγαρία σύναψε μαζί της σύμβαση για την παροχή της υπηρεσίας υπολογισμού της αγοραίας τιμής των ανταλλαγέντων δασοτεμαχίων. Το 2020, όμως, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι η Agrolesproekt ήταν δημόσια επιχείρηση και ότι τη διοίκησή της ασκούσε η αρχή η οποία είχε χορηγήσει την επίμαχη κρατική ενίσχυση, δηλαδή ο Υπουργός Γεωργίας, Τροφίμων και Δασών. Ως εκ τούτου, η Επιτροπή έκρινε ότι η Agrolesproekt δεν πληρούσε την απαιτούμενη προϋπόθεση της ανεξαρτησίας και κάλεσε τις βουλγαρικές αρχές να επανεξετάσουν όλες τις ατομικές εκθέσεις εκτίμησης που είχε καταρτίσει η Agrolesproekt, προκειμένου η αγοραία τιμή των ανταλλαγέντων δασοτεμαχίων να προσδιοριστεί σύμφωνα με τους όρους της απόφασης 2015/456, και να υπολογιστούν αμελλητί τα ορθά ποσά της ανάκτησης. Η Βουλγαρία ενημέρωσε την Επιτροπή ότι είχαν ασκηθεί πολυάριθμες προσφυγές ενώπιον των εθνικών δικαστηρίων κατά των εκδοθεισών εντολών ανάκτησης, καθώς και ότι δεν υπήρχε δικονομικός ή νομοθετικός μηχανισμός που να επιτρέπει την επανάληψη ή την περάτωση των εκκρεμών ενδίκων διαδικασιών. Σε πολλές περιπτώσεις, τα εθνικά δικαστήρια είχαν δικαιώσει τους προσφεύγοντες κατά των διαταγών ανάκτησης.

Ενόψει των ανωτέρω, η Επιτροπή άσκησε προσφυγή του άρθρου 263 ΣΛΕΕ, με την οποία υποστήριξε ότι: α) η Βουλγαρία δεν είχε προβεί σε εμπρόθεσμη εφαρμογή της απόφασης 2015/456, β) τα αποτελέσματα της ανάκτησης ήταν πολύ περιορισμένα, πράγμα που οφειλόταν σε μεγάλο βαθμό στην επιλογή της Agrolesproekt ως ανεξάρτητου εμπειρογνώμονα και γ) δεν συντρέχουν περιστάσεις που να καθιστούν αποδεδειγμένα απολύτως αδύνατη την εκτέλεση της ανάκτησης. Το ΔΕΕ απέρριψε αρχικά ως αλυσιτελή τα επιχειρήματα που αφορούσαν τον διορισμό της Agrolesproekt, με δεδομένο ότι, ούτως ή άλλως, αυτός είχε γίνει μετά τη λήξη της προβλεπόμενης στην απόφαση της Επιτροπής προθεσμίας ανάκτησης.

Επί του ζητήματος της εμπρόθεσμης εκτέλεσης της απόφασης, το ΔΕΕ διαπίστωσε αρχικά ότι η Βουλγαρία δεν είχε προβεί, ούτε καν μερικώς, σε πραγματική ανάκτηση εντός της τιθέμενης προθεσμίας. Αντικρούοντας επιχειρήματα της Βουλγαρίας ως προς την κατάσταση αυτήν, το ΔΕΕ έκρινε ότι, εάν η Βουλγαρία είχε οποιαδήποτε αμφιβολία ως προς τη νομιμότητα της απόφασης της Επιτροπής ή τον εύλογο χαρακτήρα της προθεσμίας ανάκτησης, θα έπρεπε να είχε ασκήσει προσφυγή ακυρώσεως, κάτι το οποίο ουδέποτε έπραξε. Άλλωστε, η Βουλγαρία δεν είχε ζητήσει καμία παράταση της προθεσμίας ανάκτησης. Σε ό,τι αφορά στη λήψη διαφόρων μέτρων, όπως η διενέργεια διαγωνισμών για την επιλογή του ανεξάρτητου εμπειρογνώμονα και ο υπολογισμός του ακριβούς ποσού ορισμένων ενισχύσεων, με συνακόλουθη έκδοση ενταλμάτων είσπραξης, το ΔΕΕ έκρινε ότι, ανεξαρτήτως της πραγματικής ημερομηνίας κατά την οποία ελήφθησαν τα ως άνω μέτρα, κανένα εξ αυτών δεν συνιστά πραγματική ανάκτηση των ποσών της κρατικής ενίσχυσης. Ούτε συνιστά ανάκτηση η λήψη νομοθετικών μέτρων βάσει των οποίων οι ιδιοκτήτες των δασικών εκτάσεων δεν μπορούσαν να προβούν σε ανοικοδόμηση στις επίμαχες εκτάσεις, καθώς τα μέτρα αυτά ήταν προγενέστερα του χρόνου έκδοσης της απόφασης της Επιτροπής. Άλλωστε, ακόμη και από την αδυναμία ανοικοδόμησης δεν συνάγεται το συμπέρασμα ότι παύει να υφίσταται το πλεονέκτημα που είχε ήδη χορηγηθεί μέσω των επίμαχων ανταλλαγών. Ενόψει των ανωτέρω, το ΔΕΕ έκανε δεκτό τον πρώτο ισχυρισμό της Επιτροπής.

Επί του εφικτού της ανάκτησης, το ΔΕΕ παρατήρησε αρχικά ότι η Επιτροπή δεν είχε υποχρέωση να προβεί σε ποσοτικό υπολογισμό της ενίσχυσης που έπρεπε να ανακτηθεί ούτε όφειλε να καθορίσει ειδικότερο τρόπο εκτίμησης της αγοραίας τιμής των ανταλλαγεισών δασικών εκτάσεων και της ακριβούς ή κατά προσέγγιση αριθμητικής αξίας της «πραγματικής αγοραίας τιμής». Επεσήμανε ότι οι όποιες δυσχέρειες αντιμετώπισε η Βουλγαρία ως προς την ανεύρεση ανάλογων δικαιοπραξιών στην αγορά, προκειμένου να εκτιμηθεί η αγοραία τιμή, έχουν πρακτικό χαρακτήρα και ήταν γνωστές στη Βουλγαρία, καθώς τις είχε ανακοινώσει η Επιτροπή κατά τη διοικητική διαδικασία. Πλην όμως, δεν μπορεί να συναχθεί από τέτοιες δυσχέρειες η ύπαρξη απόλυτης αδυναμίας εκτέλεσης της απόφασης 2015/456. Άλλωστε, η Επιτροπή είχε προτείνει στη Βουλγαρία άλλες δύο εναλλακτικές μεθόδους υπολογισμού, τις οποίες η Βουλγαρία δεν υιοθέτησε. Σε ό,τι αφορά στην ύπαρξη εκκρεμών δικαστικών διαδικασιών που αφορούν την ανάκτηση, το ΔΕΕ διαπίστωσε ότι η Βουλγαρία δεν είχε λάβει κανένα μέτρο, στο πλαίσιο των διαδικασιών αυτών, ούτως ώστε οι δικαιούχοι να μην έχουν στη διάθεσή τους την επίμαχη ενίσχυση ούτε καν προσωρινώς. Στη βάση αυτή, το ΔΕΕ συμπέρανε ότι δεν είχε αποδειχθεί η ύπαρξη απόλυτης αδυναμίας εκτέλεσης της απόφασης της Επιτροπής.

Ενόψει των ανωτέρω, το ΔΕΕ έκανε δεκτούς τους ως άνω υπό α’ και γ’ ισχυρισμούς της Επιτροπής και διαπίστωσε ότι η Βουλγαρία είχε παραβεί τις υποχρεώσεις που υπέχει βάσει της απόφασης της Επιτροπής 2015/456 και των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις.