Έννοια του «δικαιούχου» κατά τον Κανονισμό 1303/2013 – C-471/23

Ο βουλγαρικός Δήμος Veliko Tarnovo ήταν δικαιούχος επιχειρησιακού προγράμματος αστικής ανάπτυξης με χρηματοδότηση από τα ΕΔΕΤ, το οποίο υλοποιούνταν μέσω εταιρικής σχέσης με οικονομικούς φορείς. Στο πλαίσιο της σχέσης αυτής, οι δικαιούχοι Δήμοι λειτουργούσαν, ως προς τους πόρους που διατίθενται στους εταίρους, ως διαχειριστές της χρηματοδότησης, η οποία θεωρείτο μέρος της αποζημίωσης για την παροχή ΥΓΟΣ στον τομέα των μεταφορών. Ο Δήμος συνήψε με την αρμόδια διαχειριστική αρχή διοικητική σύμβαση χρηματοδοτικής επιδότησης για την παροχή ΥΓΟΣ, η οποία είχε ως αντικείμενο την υλοποίηση προγράμματος δημοσίων μεταφορών και η οποία όριζε τον ίδιο ως «δικαιούχο» και «διαχειριστή» της επιδότησης. Ακολούθως, ο Δήμος συνήψε σύμφωνο εταιρικής σχέσης με δημοτική εταιρεία, στην οποία ο μεν ίδιος ορίστηκε ως «επικεφαλής εταίρος», η δε δημοτική εταιρεία ως «εταίρος». Με τη σειρά της, η δημοτική εταιρεία, ως φορέας παροχής ΥΓΟΣ και αποδέκτης κρατικής ενίσχυσης, συνήψε, κατόπιν διαγωνισμού, σύμβαση με ιδιωτική κοινοπραξία για την αγορά ηλεκτρικών λεωφορείων.

Το 2022, διαπιστώθηκαν παρατυπίες στη διαγωνιστική διαδικασία που ακολουθήθηκε και επιβλήθηκε δημοσιονομική διόρθωση σε βάρος του Δήμου, ύψους 25% της συνολικής χρηματοδότησης του προγράμματος. Ο Δήμος άσκησε προσφυγή ενώπιον του αρμόδιου διοικητικού πρωτοδικείου, η οποία απορρίφθηκε. Εν συνεχεία, άσκησε αίτηση αναιρέσεως ενώπιον του Ανωτάτου Διοικητικού Δικαστηρίου της Βουλγαρίας. Στο πλαίσιο εκδίκασης της υπόθεσης, το παραπάνω δικαστήριο απέστειλε στο ΔΕΕ συνολικά πέντε προδικαστικά ερωτήματα. Παρόμοια νομικά και πραγματικά ζητήματα τέθηκαν και στην προδικαστική υπόθεση C-477/23 που αφορούσε τους Δήμους Belovo και Pazardzhik και η οποία συνεκδικάσθηκε λόγω συνάφειας με την παρούσα υπόθεση. Το κοινό ερώτημα των δύο υποθέσεων που συνδέεται με τις κρατικές ενισχύσεις αφορά το άρθρο 2 σημείο 10 του Κανονισμού 1303/2013, που ορίζει την έννοια του «δικαιούχου». Συγκεκριμένα, εάν μπορεί να εμπίπτει στην έννοια αυτή ένας φορέας ο οποίος έχει μεν την ευθύνη για την έναρξη ή την έναρξη και την εφαρμογή των οικείων πράξεων, πλην όμως δεν λαμβάνει κρατική ενίσχυση, όπως επίσης και ένας φορέας ο οποίος δεν έχει υπογράψει διοικητική σύμβαση επιχορήγησης ως «επικεφαλής».

Σημειώνεται αρχικά πως το άρθρο 2 σημείο 10 του Κανονισμού 1303/2013 αναφέρει ότι «δικαιούχος» είναι: «δημόσιος ή ιδιωτικός φορέας ή φυσικό πρόσωπο που έχει την ευθύνη για την έναρξη ή την έναρξη και την εφαρμογή πράξεων· και α) στο πλαίσιο των κρατικών ενισχύσεων ο φορέας που λαμβάνει την ενίσχυση, με εξαίρεση την περίπτωση όπου η ενίσχυση ανά επιχείρηση ανέρχεται σε λιγότερα από 200 000  EUR, περιπτώσεις για τις οποίες το οικείο κράτος μέλος μπορεί να αποφασίσει ότι δικαιούχος είναι ο φορέας που χορηγεί την ενίσχυση, με την επιφύλαξη των κανονισμών (ΕΕ) αριθ. 1407/2013 ( 4 ), (ΕΕ) αριθ. 1408/2013 ( 5 ) και (ΕΕ) αριθ. 717/2014 ( 6 ) της Επιτροπής· και β) στο πλαίσιο των χρηματοοικονομικών μέσων σύμφωνα με το δεύτερο μέρος τίτλος IV του παρόντος κανονισμού, ο φορέας που εφαρμόζει το χρηματοοικονομικό μέσο ή το Ταμείο Χαρτοφυλακίου, κατά περίπτωση».

Το ΔΕΕ, αναλύοντας τη διάταξη αυτήν, παρατήρησε αρχικά ότι από το γράμμα του στοιχείου της περίπτωσης α’ προκύπτει ότι τα κράτη μέλη διαθέτουν ορισμένο περιθώριο εκτίμησης προκειμένου να καθορίσουν αν ο δικαιούχος, ως δημόσιος ή ιδιωτικός φορέας ή φυσικό πρόσωπο, έχει την ευθύνη είτε μόνο για την έναρξη των σχετικών πράξεων είτε τόσο για την έναρξη όσο και για την εφαρμογή τους. Μολονότι στον ορισμό, οι δύο προϋποθέσεις για τον προσδιορισμό του δικαιούχου συνδέονται με τον σύνδεσμο «και», η χρήση του συμπλεκτικού συνδέσμου δεν σημαίνει ότι οι προϋποθέσεις αυτές είναι σωρευτικής φύσης. Απεναντίας, οι διατάξεις του εισαγωγικού εδαφίου προβλέπουν έναν γενικό κανόνα, ενώ τα στοιχεία των περιπτώσεων αʹ και βʹ, συνιστούν συμπληρωματικούς κανόνες που αφορούν ειδικές καταστάσεις. Στη βάση αυτή, το ΔΕΕ διαπίστωσε ότι από το γράμμα του Κανονισμού ουδόλως αποκλείεται η ύπαρξη περισσότερων δικαιούχων για την ίδια πράξη.

Προκειμένου να στηρίξει το συμπέρασμα αυτό, το ΔΕΕ παρατήρησε ότι διαφορετική ερμηνεία θα κατέληγε σε μία κατάσταση όπου δεν θα μπορεί κανένας φορέας να χαρακτηριστεί ως δικαιούχος, διότι δεν θα ήταν δυνατόν να πληροί και τις δύο προϋποθέσεις που προβλέπονται στο εισαγωγικό εδάφιο του ορισμού και στις δύο επιμέρους κατηγορίες. Δεδομένου ότι μία επιχορήγηση μπορεί να συμπεριλαμβάνει διάφορες μορφές στήριξης, ορισμένες εκ των οποίων αποτελούν κρατικές ενισχύσεις, μια τέτοια ερμηνεία θα απαιτούσε, για εκείνα τα μέρη της πράξης τα οποία αφορά η ενίσχυση, δικαιούχος να είναι ο φορέας που λαμβάνει την ενίσχυση, ενώ, για τα λοιπά μέρη της ίδιας πράξης, δικαιούχος να είναι ο φορέας που έχει την ευθύνη για την έναρξη ή την έναρξη και την εφαρμογή της πράξης αυτής. Κατά το ΔΕΕ, η ερμηνεία αυτή δύναται να προσκρούει στις πρακτικές δυσχέρειες που συνδέονται με το γεγονός ότι οι επιχορηγήσεις συχνά αλληλεξαρτώνται και με τον προσδιορισμό εκείνων που μπορούν να λάβουν τη μορφή κρατικών ενισχύσεων.

Ενόψει των ανωτέρω, το ΔΕΕ έκρινε ότι είναι καθήκον του αιτούντος δικαστηρίου να κρίνει αν την ευθύνη για την έναρξη ή την έναρξη και την εφαρμογή των οικείων πράξεων έχει στην μεν υπόθεση C‑471/23 ο Δήμος Veliko Tarnovo, στη δε υπόθεση C‑477/23 οι Δήμοι Pazardzhik και Belovo και εάν οι επίμαχες ενισχύσεις εμπίπτουν στην έννοια της κρατικής ενίσχυσης και, αν ναι, με ποιο ποσό.

Τέλος, το ΔΕΕ πρόσθεσε πως, μολονότι ο φορέας που λαμβάνει την ενίσχυση πρέπει να θεωρείται «δικαιούχος», εντούτοις τίποτε δεν αποκλείει το ενδεχόμενο ένας φορέας που πληροί τις προϋποθέσεις του εισαγωγικού εδαφίου του άρθρου 2, σημείο 10, να μπορεί επίσης να θεωρηθεί «δικαιούχος». Με δεδομένο ότι το επίμαχο άρθρο δεν προβλέπει ειδικές κατηγορίες δυνητικών δικαιούχων, ένας φορέας που έχει την ευθύνη για την έναρξη ή την έναρξη και την εφαρμογή πράξεων, μπορεί να θεωρηθεί «δικαιούχος» κατά την έννοια της διάταξης αυτής, τούτο δε ανεξαρτήτως του αν έχει οριστεί «επικεφαλής».

Ενόψει των ανωτέρω, το ΔΕΕ απάντησε στο προδικαστικό ερώτημα ότι μπορεί να εμπίπτει στην έννοια του «δικαιούχου», φορέας ο οποίος έχει μεν την ευθύνη για την έναρξη ή την έναρξη και την εφαρμογή των οικείων πράξεων, πλην όμως δεν λαμβάνει κρατική ενίσχυση, όπως επίσης και φορέας ο οποίος δεν έχει υπογράψει διοικητική σύμβαση επιχορήγησης ως «επικεφαλής».