Επενδύσεις κρατικών εταιρειών και καταλογισμός στο κράτος – SA.100862

Το 2021, η Φινλανδική Ομοσπονδία Βιομηχανιών Τροφίμων και Ποτών υπέβαλε καταγγελία στην Επιτροπή, με την οποία υποστήριξε ότι η Φινλανδία είχε χορηγήσει παράνομες και μη συμβατές κρατικές ενισχύσεις στον όμιλο εταιρειών Viljava.

Ο όμιλος αποτελείται από την εταιρεία Suomen Viljava Oy (Viljava), η οποία ανήκει κατά 100% στο φινλανδικό δημόσιο, καθώς και από την κατά 100% θυγατρική της, Oat Mill Finland Oy (OMF). Η Viljava δραστηριοποιείται στον τομέα της αποθήκευσης σιτηρών και της εφοδιαστικής αλυσίδας στη Φινλανδία. Παράγει, επίσης, φυτικές πρωτεΐνες και προϊόντα βρώμης για τις εγχώριες αγορές και για εξαγωγές. Σε εξαιρετικές περιστάσεις, προστατεύει την εγχώρια αλυσίδα τροφίμων, παρέχοντας υπηρεσίες αποθήκευσης.

Η καταγγελία αφορούσε κατά βάση τρία μέτρα:

α) μία επένδυση της Viljava για την κατασκευή ενός νέου μύλου βρώμης στον τερματικό σταθμό σιτηρών στο λιμάνι Rauma. Ο εν λόγω μύλος βρώμης ξεκίνησε την παραγωγή του τον Ιούνιο του 2023 υπό τη διεύθυνση της OMF. Έτσι, η καταγγέλουσα υποστήριξε ότι η OMF επωφελήθηκε από τη λειτουργία του μύλου αυτού, η κατασκευή του οποίου είχε χρηματοδοτηθεί από κρατική εταιρεία,

β) την υπό ευνοϊκούς όρους μεταβίβαση περιουσιακών στοιχείων του φινλανδικού δημοσίου προς την εταιρεία Avena Siilot Oy, προκάτοχο της Viljava,

γ) τη χορήγηση ορισμένων ειδικών δικαιωμάτων στη Viljava και, ιδίως, της αρμοδιότητάς της να παρέχει υπηρεσίες αποθήκευσης τροφίμων στην Εθνική Υπηρεσία Εφοδιασμού Έκτακτης Ανάγκης (HVK).

 

i) Υφιστάμενη ενίσχυση

Ως προς τη μεταβίβαση περιουσιακών στοιχείων με ευνοϊκούς όρους (μέτρο β’), η Επιτροπή παρατήρησε πως, ακόμη κι αν ήθελε υποτεθεί ότι επρόκειτο για κρατική ενίσχυση, θα ήταν πάντως υφιστάμενη ενίσχυση, λόγω του ότι είχε χορηγηθεί το 1994 όταν τα επίμαχα περιουσιακά στοιχεία μεταβιβάστηκαν από την κρατική αποθήκη σιτηρών, η οποία είχε έως τότε νομικό μονοπώλιο στα σιτηρά και στο εξωτερικό εμπόριο σιτηρών.

 

ii) Καταλογισμός στο κράτος

Εν συνεχεία, η Επιτροπή εξέτασε κατά πόσον η επένδυση που είχε κάνει η Viljava για την κατασκευή του μύλου βρώμης μπορούσε να καταλογιστεί στο φινλανδικό δημόσιο (μέτρο α’). Η Επιτροπή παρατήρησε, αρχικά, ότι, στο πλαίσιο λειτουργίας των φινλανδικών κρατικών επιχειρήσεων οι εισηγμένες στο χρηματιστήριο εταιρείες ή άλλες επιχειρήσεις, που λειτουργούν με εμπορικούς όρους, δεν έχουν συγκεκριμένα καθήκοντα, στόχους ή δημόσια συμφέροντα που προβλέπονται σε νόμους, εσωτερικούς κανονισμούς ή ειδικά καταστατικά εταιρειών. Παράλληλα, το δημόσιο δεν δεσμεύει τα μέλη των διοικητικών συμβουλίων των κρατικών επιχειρήσεων. Εν προκειμένω, η Viljava δεν έχει συγκεκριμένες υποχρεώσεις ή καθήκοντα για την επιδίωξη στόχων δημόσιας πολιτικής. Το γεγονός και μόνον ότι μια δημόσια επιχείρηση λαμβάνει υπόψη τις επιδιώξεις των μετόχων της, εν προκειμένω του κράτους, δεν επαρκεί από μόνο του για να αποδειχθεί ότι η απόφαση για την επένδυση στο νέο μύλο βρώμης είναι καταλογιστέα στο κράτος και όχι αυτόνομη απόφαση της Viljava. Επιπλέον, η Viljava δεν έχει καμία νομική υποχρέωση να εφαρμόσει το κυβερνητικό ψήφισμα για την πολιτική κρατικής ιδιοκτησίας ή άλλους στόχους δημόσιας πολιτικής. Η απόφαση για την επίμαχη επένδυση ελήφθη από το διοικητικό συμβούλιο της Viljava και όχι από το κράτος ως μέτοχο.

Περαιτέρω, η διαπίστωση ότι, στην προκειμένη περίπτωση, το κράτος έθεσε τη Viljava υπό ειδικό καθεστώς και η Viljava διατυπώνει με διαφάνεια, συμπεριλαμβανομένων των ετήσιων εκθέσεών της, την επιδίωξή της να σεβαστεί τους στρατηγικούς στόχους του κράτους δεν τεκμηριώνει άμεσα το καταλογισμό. Η επιδίωξη αυτών των στόχων δεν είναι δεσμευτική για το διοικητικό συμβούλιο της Viljava και βασίζεται στην προϋπόθεση ότι η Viljava μπορεί να λειτουργήσει υπό εμπορικούς όρους ως φορέας της οικονομίας της αγοράς. Περαιτέρω, δεν προέκυπτε ότι οι δημόσιες αρχές είχαν εμπλακεί, με τον ένα ή τον άλλο τρόπο, στη λήψη της επενδυτικής απόφασης. Ούτε η Viljava επεδίωξε την εκπλήρωση στρατηγικών στόχων του κράτους, παρά είχε ως κίνητρο το κέρδος.

Αντιθέτως, η απόφαση για την επίμαχη επένδυση πραγματοποιήθηκε υπό κανονικές συνθήκες αγοράς και ανταγωνισμού. Η Viljava είχε προσκομίσει επαρκή στοιχεία, με τα οποία τεκμηρίωνε ότι: α) η επένδυση εκτιμάται ότι θα είναι κερδοφόρα, β) η OMF διαθέτει την κεφαλαιακή διάρθρωση που θα απαιτούσε ένας ιδιώτης επενδυτής για παρόμοια επένδυση και γ) η απόφαση του ΔΣ ή του επενδυτικού σχεδίου δεν περιείχαν αναφορές σε οποιαδήποτε έγκριση δημοσίων αρχών, ούτε κανενός είδους επικοινωνία με το κράτος.

Βάσει των ανωτέρω, η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι, λαμβάνοντας υπόψη την αυτονομία που έχει η Viljava όσον αφορά τις επενδυτικές της αποφάσεις και το περιθώριο διακριτικής ευχέρειας που διαθέτει να αποφασίζει για τη δική της εμπορική συμπεριφορά, το γεγονός και μόνο ότι αποτελεί κρατική επιχείρηση δεν θεμελιώνει καταλογισμό. Το γεγονός ότι ένα μέλος του ΔΣ της Viljava ήταν δημόσιος υπάλληλος, χωρίς, όμως, να διαθέτει δικαίωμα βέτο, και ότι το ΔΣ αναμένεται να επικοινωνεί με το κράτος, ως μέτοχό της, δεν είναι ικανά να αναιρέσουν το παραπάνω συμπέρασμα.

 

iii) Πλεονέκτημα

Παρότι είχε διαπιστώσει την απουσία καταλογισμού του μέτρου στο κράτος, η Επιτροπή έκρινε σκόπιμο να εξετάσει και την ύπαρξη πλεονεκτήματος.

Ως προς την επένδυση για την κατασκευή του μύλου βρώμης, η Επιτροπή παρατήρησε, εν πρώτοις, ότι είναι εφαρμοστέα η αρχή του ιδιώτη επενδυτή, δεδομένου ότι πρόκειται μάλλον για εμπορική επένδυση στο πλαίσιο άσκησης οικονομικής δραστηριότητας. Εν προκειμένω, η Viljava με την επίμαχη επένδυση στόχευε στην αύξηση της παραγωγής και στην ανάπτυξή της σε νέες αγορές, με γνώμονα τη βελτίωση των οικονομικών της επιδόσεων, όπως θα έκανε ένας φορέας της αγοράς. Πριν το ΔΣ αποφασίσει την υλοποίηση της επένδυσης, είχαν διενεργηθεί οικονομικές αξιολογήσεις συγκρίσιμες με εκείνες που θα έκανε ένας ιδιώτης επενδυτής σε παρόμοια κατάσταση προκειμένου να προσδιορίσει τη μελλοντική κερδοφορία της επένδυσης. Η Viljava είχε καταστρώσει εκ των προτέρων ένα επενδυτικό σχέδιο, είχε αξιολογήσει τους κινδύνους της επένδυσης, ενώ ουδέποτε προέκυψε έγκριση δημοσίων αρχών για την επένδυση. Ως εκ τούτου, η Viljava είχε, εν προκειμένω, ενεργήσει όπως ένας φορέας της οικονομίας της αγοράς, γεγονός που απέκλειε την ύπαρξη πλεονεκτήματος.

Όσον αφορά την απόλαυση ειδικών δικαιωμάτων από τη Viljava για τις υπηρεσίες αποθήκευσης που παρείχε στην HVK (μέτριο γ’), η Επιτροπή διαπίστωσε ότι το κράτος δεν είχε παραχωρήσει νομικά στη Viljava κανένα ειδικό ή αποκλειστικό δικαίωμα. Η αποθήκευση έκτακτης ανάγκης συμφωνήθηκε κατόπιν ανταγωνιστικής, διαφανούς, αμερόληπτης και άνευ όρων διαδικασίας υποβολής προσφορών. Τυχόν έμμεσες επιπτώσεις στη ζήτηση υπηρεσιών αποθήκευσης λόγω των αποφάσεων του κράτους για αύξηση των επιπέδων αποθήκευσης έκτακτης ανάγκης δεν παρείχαν οικονομικό όφελος στη Viljava, το οποίο μια επιχείρηση δεν θα μπορούσε να έχει αποκτήσει υπό κανονικές συνθήκες αγοράς. Ως εκ τούτου, ούτε το εν λόγω μέτρο χορηγούσε πλεονέκτημα στη Viljava.

Βάσει των ανωτέρω, η Επιτροπή απέρριψε την καταγγελία και έκρινε ότι η Φινλανδία δεν είχε χορηγήσει κρατικές ενισχύσεις στον όμιλο Viljava.