ITD και Danske Fragtmænd/Επιτροπή – Για τον καταλογισμό ενός μέτρου στο κράτος, δεν αρκεί ότι η χορήγησή του γίνεται από δημόσια επιχείρηση, ελεγχόμενη ή υπό την κυρίαρχη επιρροή του κράτους, αλλά λαμβάνονται υπ’ όψιν και άλλα κρίσιμα στοιχεία, όπως α) ο διορισμός της πλειοψηφίας των μελών του ΔΣ της επιχείρησης από το κράτος, β) κρίσιμες αναφορές στην αλληλογραφία μεταξύ της επιχειρήσεις και του κράτους, γ) ο πρώτιστος εταιρικός σκοπός της επιχείρησης, σε συνδυασμό με την παροχή ΥΓΟΣ, δ) το ύψος και η διαδικασία χορήγησης της χρηματοδότησης υπό το πρίσμα των εσωτερικών κανόνων της επιχείρησης
Καταλογισμός στο κράτος μέτρου δημόσιας επιχείρησης – T-525/20
Η PostNord AB (PostNord) είναι σουηδική εταιρεία, στο κεφάλαιο της οποίας συμμετέχουν, κατά 60% το σουηδικό δημόσιο και κατά 40% το δανέζικο δημόσιο. Στον όμιλο της PostNord ανήκουν οι εταιρείες PostNord Group AB, Post Danmark και Posten. Στις δύο τελευταίες έχει ανατεθεί η αρμοδιότητα της παροχής καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας στη Δανία και τη Σουηδία. Στον όμιλο ανήκει, επίσης, η εταιρεία PostNord Logistics A/S που διενεργεί οδικές μεταφορές στη Δανία.
Ήδη από το 2015, η PostNord Logistics ήταν ζημιογόνα, με αποτέλεσμα έως το τέλος του 2017 να έχει απωλέσει το σύνολο του μετοχικού της κεφαλαίου. Το 2018, η PostNord αποφάσισε να προβεί σε εισφορά κεφαλαίου υπέρ της PostNord Logistics, ύψους 15.400.000 ευρώ, καταβάλλοντας άμεσα την πρώτη δόση, ύψους 9.370.000 ευρώ.
Την ίδια χρονιά, η ITD, μια δανέζικη επαγγελματική ένωση που δραστηριοποιείται στον τομέα των υπηρεσιών logistics και η Danske Fragtmænd, μία δανέζικη εταιρεία που δραστηριοποιείται στον τομέα των οδικών μεταφορών και των υπηρεσιών διανομής δεμάτων, υπέβαλαν καταγγελία στην Επιτροπή, ισχυριζόμενες ότι η επίμαχη εισφορά κεφαλαίου αποτελούσε παράνομη και μη συμβατή κρατική ενίσχυση. Υποστήριξαν, ακόμη, ότι η PostNord Logistics επρόκειτο να επωφεληθεί από σταυροειδή επιδότηση των δραστηριοτήτων της από την Post Danmark, καθώς η τελευταία θα της επέτρεπε να χρησιμοποιεί δωρεάν αρκετές από τις υποδομές της που χρηματοδοτούνται από την αντιστάθμιση που λαμβάνει για την παροχή της καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας στη Δανία.
Το 2020, η Επιτροπή, με την απόφαση SA.52489, έκρινε ότι η επίμαχη εισφορά κεφαλαίου δεν αποτελούσε κρατική ενίσχυση, διότι δεν πληρούσε τα κριτήρια της επιλεκτικότητας και της χρηματοδότησής της από το κράτος και με κρατικούς πόρους. Περαιτέρω, η Επιτροπή δεν μπόρεσε να διαπιστώσει την ύπαρξη της επικαλούμενης σταυροειδούς επιδότησης και έτσι απέρριψε εξ ολοκλήρου την καταγγελία. Κατά της απόφασης αυτής, οι καταγγέλλουσες άσκησαν την με αριθμό Τ-525/20 προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του ΓεΔΕΕ.
Το κύριο ζήτημα που απασχόλησε το ΓεΔΕΕ ήταν ο καταλογισμός του μέτρου στο κράτος. Σχετικά, επεσήμανε ότι ο καταλογισμός ενός μέτρου στο κράτος δεν μπορεί να συναχθεί από μόνη τη χορήγηση ενός μέτρου από δημόσια επιχείρηση, ακόμα κι αν το κράτος την ελέγχει ή ασκεί κυρίαρχη επιρροή στις δραστηριότητές της. Η δυνατότητα καταλογισμού στο κράτος ενός μέτρου που έχει ληφθεί από δημόσια επιχείρηση μπορεί να συναχθεί από ένα σύνολο ενδείξεων που προκύπτουν από τις περιστάσεις της υπόθεσης και από το πλαίσιο εντός του οποίου διενεργείται η λήψη του μέτρου, χωρίς να απαιτείται απόδειξη ότι οι δημόσιες αρχές παρότρυναν συγκεκριμένα τη δημόσια επιχείρηση να λάβει το επίμαχο μέτρο. Για την εν λόγω αξιολόγηση, κρίσιμη είναι κάθε ένδειξη, η οποία υποδηλώνει ότι έχουν εμπλακεί ή ότι είναι απίθανο να μην έχουν εμπλακεί οι δημόσιες αρχές στη λήψη του μέτρου, λαμβανομένων υπ’ όψιν της έκτασης, του περιεχομένου, των προϋποθέσεών του και του βαθμού της τυχόν εμπλοκής των δημοσίων αρχών στη λήψη του. Μεταξύ των ενδείξεων που εξετάζονται, συγκαταλέγονται: το γεγονός ότι η συγκεκριμένη δημόσια επιχείρηση δεν μπορούσε να λάβει την επίμαχη απόφαση χωρίς να έχει λάβει υπ’ όψιν τις απαιτήσεις των δημόσιων αρχών ή τις οδηγίες τους, η ένταξη της δημόσιας επιχείρησης στις δομές της δημόσιας διοίκησης, η φύση των δραστηριοτήτων της και η άσκησή τους στην αγορά υπό κανονικές συνθήκες ανταγωνισμού προς τις ιδιωτικές επιχειρήσεις, το νομικό καθεστώς της επιχειρήσεως και ο βαθμός της τυχόν εποπτείας που ασκούν οι δημόσιες αρχές. Κρίσιμο στοιχείο για τη διαπίστωση της εξάρτησης της δημόσιας επιχείρησης από το κράτος είναι ο διορισμός της πλειοψηφίας των μελών του Διοικητικού Συμβουλίου της επιχείρησης από το κράτος. Το ΓεΔΕΕ διευκρίνισε ότι μόνος ο διορισμός δεν αποτελεί τεκμήριο καταλογισμού του μέτρου στο κράτος, λαμβάνεται, όμως, υπ’ όψιν, καθώς πιστοποιεί την ύπαρξη ειδικών δεσμών μεταξύ της δημόσιας επιχείρησης και του κράτους. Οι ειδικοί αυτοί δεσμοί μπορούν να αποτελέσουν ένδειξη ότι είναι απίθανη η συμμετοχή του κράτους στη λήψη του επίμαχου μέτρου και να καταδείξουν ενδεχομένως ότι η δημόσια επιχείρηση διαθέτει περιορισμένη ανεξαρτησία έναντι του κράτους.
Εφαρμόζοντας τις εν λόγω αρχές στην επίμαχη υπόθεση, το ΓεΔΕΕ καταλόγισε τέσσερις σοβαρές παραλείψεις κατά τον έλεγχο που διενήργησε η Επιτροπή.
Πρώτον, το ΓεΔΕΕ διαπίστωσε ότι η πλειοψηφία των μελών του ΔΣ της PostNord ήταν ανώτεροι δημόσιοι υπάλληλοι της Δανίας και της Σουηδίας, διορισμένοι από τα κράτη τους. Η διπλή τους αυτή ιδιότητα επιτρέπει, κατά το ΓεΔΕΕ, να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι τα πρόσωπα αυτά απολαμβάνουν της εμπιστοσύνης των κρατών τους και ότι είναι πιθανό να διατηρούν άτυπες επαφές με παράγοντες των υπουργείων στα οποία ανήκουν, με αποτέλεσμα, μέσω των εν λόγω προσώπων, τα δύο κράτη να επηρεάζουν τη διαδικασία λήψης αποφάσεων εντός της PostNord. Υπό τα δεδομένα αυτά, το ΓεΔΕΕ, σε αντίθεση με την Επιτροπή, έκρινε ότι, κατά τον χρόνο καταβολής της εισφοράς κεφαλαίου, η PostNord είχε περιορισμένο βαθμό ανεξαρτησίας από το δανέζικο και το σουηδικό δημόσιο. Πάντως, το ΓεΔΕΕ σημείωσε ότι, με δεδομένο πως οι οργανικοί δεσμοί μεταξύ μιας δημόσιας επιχειρήσεως και του κράτους στο οποίο ανήκει δεν μπορούν, κατ^27 αρχήν, να αρκούν για να στοιχειοθετήσουν τον καταλογισμό στο κράτος ενός μέτρου που έλαβε η επιχείρηση, πρέπει να εξεταστούν και άλλα στοιχεία που είχε στη διάθεσή της η Επιτροπή.
Δεύτερον, το ΓεΔΕΕ καταλόγισε στην Επιτροπή ότι παρέλειψε να αξιολογήσει την ύπαρξη κρίσιμης αλληλογραφίας μεταξύ μελών του ΔΣ της PostNord, αφενός, και των κρατών της Δανίας και Σουηδίας, αφετέρου. Εξετάζοντας την αλληλογραφία αυτή και υπό το πρίσμα της δομής του ομίλου και της γεωγραφικής κατανομής των αρμοδιοτήτων των επιμέρους εταιρειών, το ΓεΔΕΕ έκρινε πως δεν μπορούσε να αποκλειστεί η πιθανότητα ότι οι κρίσιμες αναφορές για την «ανάγκη ενίσχυσης της ‘δανέζικης επιχείρησης’» που περιέχονταν στην αλληλογραφία μπορούσαν να αφορούν την PostNord Logistics και όχι την Post Danmark, όπως είχε ισχυριστεί η PostNord.
Τρίτον, το ΓεΔΕΕ καταλόγισε στην Επιτροπή παράλειψη αξιολόγησης της φύσης του πρώτιστου εταιρικού σκοπού της PostNord, στο πλαίσιο εκτίμησης της φύσης των δραστηριοτήτων της. Το ΓεΔΕΕ διαπίστωσε ότι η PostNord είχε καθαρά εμπορική δραστηριότητα, με εξαίρεση, όμως, την παροχή καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας στη Δανία, η οποία συνιστούσε ΥΓΟΣ και για την οποία η Post Danmark λάμβανε αντιστάθμιση. Από το καταστατικό της PostNord προέκυπτε ότι η άσκηση της εν λόγω υπηρεσίας αποτελούσε πρώτιστο σκοπό της εταιρείας, στοιχείο που θα έπρεπε να έχει αξιολογηθεί από την Επιτροπή.
Τέταρτον, το ΓεΔΕΕ έκρινε ότι η Επιτροπή είχε παραλείψει να αξιολογήσει το ύψος της εισφοράς κεφαλαίου, το οποίο επεσήμανε ότι δεν μπορούσε να θεωρηθεί αμελητέο. Η εν λόγω πεποίθηση ενισχυόταν ακόμα περισσότερο από το γεγονός ότι η PostNord Logistics εξαρτούσε την ίδια την επιβίωσή της από τη χορήγηση της κεφαλαιακής ενίσχυσης. Στο πλαίσιο της αξιολόγησης του ύψους της κεφαλαιακής ενίσχυσης, άλλωστε, η Επιτροπή θα έπρεπε να είχε παρατηρήσει ότι, για εκταμιεύσεις τόσο υψηλών ποσών, έπρεπε να δοθεί προηγουμένως η έγκριση της μητρικής εταιρείας, PostNord, η οποία, κατά τα προεκτεθέντα, είχε στενούς οργανικούς δεσμούς με το δανέζικο και το σουηδικό δημόσιο.
Κατόπιν τούτων, το ΓεΔΕΕ εξέτασε το ζήτημα της ύπαρξης σταυροειδούς επιδότησης. Το ΓεΔΕΕ επεσήμανε, αρχικά, ότι η Δανία είχε ζητήσει από ιδιωτική εταιρεία να ερευνήσει το σχετικό ζήτημα και το συμπέρασμα στο οποίο είχε καταλήξει ήταν πως δεν υπήρχε τέτοιο ζήτημα, ενώ οι προσφεύγοντες δεν είχαν κατορθώσει να προσκομίσουν αποδεικτικά στοιχεία, ικανά να αντικρούσουν το εν λόγω πόρισμα. Περαιτέρω, έκρινε ότι η Επιτροπή δεν υποχρεούτο να αναμένει το πόρισμα μίας δανέζικης εσωτερικής ελεγκτικής υπηρεσίας προτού εκδώσει την απόφασή της επί του ζητήματος. Ούτε και είχε υποχρέωση να αναζητήσει αυτεπαγγέλτως πληροφορίες και στοιχεία που δεν της είχαν προσκομιστεί.
Για τους λόγους αυτούς, το ΓεΔΕΕ ακύρωσε την απόφαση της Επιτροπής ως προς το ζήτημα της μη ύπαρξης κρατικής ενίσχυσης για την εισφορά κεφαλαίου και απέρριψε τις προσφυγές ως προς το σκέλος της σταυροειδούς επιδότησης.