Ryanair & Airport Marketing Services/Επιτροπή – Όταν δημόσια αρχή αγοράζει υπηρεσίες από ιδιωτικό πάροχο, χωρίς διαγωνισμό ή με προσχηματικό διαγωνισμό, σε μη αγοραίες τιμές και χωρίς να υπάρχει πραγματική ανάγκη, τότε χορηγεί επιλεκτικό πλεονέκτημα στον πάροχο
Στόχοι δημοσίων πολιτικών δεν αποκλείουν το κριτήριο ΦΟΑ – T-79/21
Από το 2009, τη διαχείριση του αεροδρομίου Montpellier Méditerranée (αεροδρόμιο του Montpellier) στη Γαλλία, έχει η ανώνυμη εταιρεία Aéroport Montpellier Méditerranée (AMM), η οποία ανήκει κατά 60% στο γαλλικό δημόσιο, κατά 25% στο Εμπορικό και Βιομηχανικό Επιμελητήριο του Hérault (ΕΒΕΗ) και κατά το υπόλοιπο μέρος σε διάφορες οντότητες της τοπικής αυτοδιοίκησης.
Το 2010, ιδρύθηκε η γαλλική «Ένωση για την Προώθηση των Τουριστικών και Οικονομικών Ροών» (APFTE), με πρωτοβουλία του ΕΒΕΗ και άλλων τοπικών αρχών, με σκοπό την ενίσχυση του τουρισμού στην περιοχή του Montpellier, και ιδίως την προσέλκυση τουριστών από το εξωτερικό. Στο πλαίσιο των αρμοδιοτήτων της, η APFTE συνήψε με την αεροπορική εταιρεία Ryanair και με τη θυγατρική της διαφημιστική εταιρεία, Airport Marketing Services Ltd (AMS), διάφορες συμβάσεις παροχής υπηρεσιών μάρκετινγκ. Η πρώτη συμφωνία συνήφθη το 2010, η δεύτερη κατηγορία συμφωνιών το 2013 και η τρίτη κατηγορία συμφωνιών το 2017. Κοινός παρονομαστής των συμφωνιών αυτών ήταν η παροχή από μέρους της AMS υπηρεσιών μάρκετινγκ προς την APFTE, διαφημίζοντάς την στην ιστοσελίδα της Ryanair. Με τις ίδιες συμφωνίες, η Ryanair ανέλαβε την υποχρέωση να εκτελεί ορισμένα διεθνή δρομολόγια από και προς το αεροδρόμιο του Montpellier.
Το 2017, η αεροπορική εταιρεία Air France υπέβαλε καταγγελία στην Επιτροπή, αναφορικά με τις συμφωνίες του 2010 και 2013. Η Επιτροπή, αφού διεξήγαγε επίσημη διαδικασία έρευνας, εξέδωσε, το 2019, την απόφαση SA.47867, με την οποία έκρινε ότι η Ryanair λάμβανε μη συμβατές και παράνομες κρατικές ενισχύσεις μέσω και των τριών κατηγοριών συμφωνιών (του 2010, του 2013 και του 2017) και διέταξε την ανάκτησή τους. Παρατήρησε ειδικότερα ότι το κριτήριο ΦΟΑ δεν είναι εφαρμοστέο, επειδή η APFTE ενεργούσε ως δημόσια αρχή και η αγορά υπηρεσιών μάρκετινγκ δεν κάλυπτε πραγματική ανάγκη του αεροδρομίου, αλλά είχε, στην πραγματικότητα, ως μοναδικό σκοπό την συγκεκαλυμμένη επιδότηση των πτήσεων της Ryanair, βάσει των συμφωνιών για τον καθορισμό των πτήσεων της Ryanair από και προς το αεροδρόμιο του Montpellier. Άλλωστε, ακόμα κι αν ήταν εφαρμοστέο, το κριτήριο ΦΟΑ δεν θα πληρούνταν στην κρινόμενη υπόθεση, λόγω του ότι το κόστος των εν λόγω συμφωνιών δεν αντιστοιχούσε σε τιμές αγοράς. Το 2021, η Ryanair και η AMS προσέφυγαν στο ΓεΔΕΕ κατά της παραπάνω απόφασης.
Το ΓεΔΕΕ αρχικά απέρριψε τον ισχυρισμό των προσφευγουσών περί παραβίασης του δικαιώματος πρόσβασης στα έγγραφα, επικαλούμενο πάγια νομολογία, σύμφωνα με την οποία μόνο το καταγγελλόμενο κράτος μέλος μπορεί να επικαλεστεί πραγματικά δικαιώματα άμυνας, κατά την επίσημη διαδικασία έρευνας και όχι οι ιδιώτες που τυχόν ωφελούνται από τα εξεταζόμενα μέτρα, οι οποίοι από πουθενά δεν αντλούν το δικαίωμα να εμπλακούν στη διαδικασία. Οι τελευταίοι είναι απλώς ‘ενδιαφερόμενα μέρη’, τα οποία μπορούν να παρέχουν πληροφορίες στην Επιτροπή κατά τη διαδικασία, χωρίς όμως να τους απονέμεται δικαίωμα πρόσβασης στα έγγραφα, ούτε δικαιώματα άμυνας αντίστοιχου βεληνεκούς με εκείνα του καταγγελλόμενου κράτους μέλους.
Περαιτέρω, οι προσφεύγουσες ισχυρίστηκαν ότι, εφόσον η Επιτροπή είχε διαπιστώσει ότι η APFTE ενεργούσε ως δημόσια αρχή, όφειλε να εξετάσει τυχόν εφαρμογή των κριτηρίων Altmark για την ανάθεση ΥΓΟΣ προς αυτές. Κρίνοντας επ’ αυτού, το ΓεΔΕΕ σημείωσε ότι, ελλείψει αποδεικτικών στοιχείων στον φάκελο που να υποδηλώνουν την ύπαρξη υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, η Επιτροπή δεν είχε υποχρέωση να προσδιορίσει εάν ίσχυαν τα κριτήρια Altmark. Πρόσθεσε ότι τα κριτήρια αυτά δεν αποτελούν «εναλλακτική λύση», σε περίπτωση μη εφαρμογής του κριτηρίου ΦΟΑ, και αντιστρόφως, όπως εσφαλμένα ισχυρίστηκαν οι προσφεύγουσες. Αντιθέτως, πρόκειται για δύο διακριτά κριτήρια (αφενός το ΦΟΑ, αφετέρου τα κριτήρια Altmark), τα οποία εφαρμόζονται σε διαφορετικές περιστάσεις.
Κατόπιν, οι προσφεύγουσες αμφισβήτησαν την κρίση της Επιτροπής περί της μη εφαρμογής του κριτηρίου ΦΟΑ. Το ΓεΔΕΕ διαπίστωσε ότι η Επιτροπή είχε αμφιταλαντευτεί μεταξύ της μη εφαρμογής του κριτηρίου ΦΟΑ ή της μη πλήρωσής του, στην προκειμένη περίπτωση, προκρίνοντας τελικά την πρώτη επιλογή. Ωστόσο, αυτή η αμφίσημη στάση της Επιτροπής δεν συνιστά παραβίαση της υποχρέωσης αιτιολογίας, με δεδομένη και την αναλυτική αιτιολόγηση που είχε κάνει η Επιτροπή ως προς τη μη εφαρμογή του κριτηρίου ΦΟΑ.
Ως προς την επί της ουσίας εφαρμογή του κριτηρίου ΦΟΑ στην προκειμένη υπόθεση, το ΓεΔΕΕ επεσήμανε, αρχικά, ότι σημείο εκκίνησης για την εν λόγω αξιολόγηση είναι η διαπίστωση κατά πόσον οι ενέργειες του κράτους συνδέονται με την άσκηση οικονομικής δραστηριότητας, και όχι η υποκειμενική αντίληψη του κράτους περί αυτών. Η φύση των στόχων που επιδιώκουν τα εκάστοτε μέτρα και οι λόγοι δικαιολόγησής τους δεν έχουν καμία σχέση με το αν τα μέτρα αυτά πρέπει να χαρακτηριστούν ως κρατικές ενισχύσεις. Για να διαπιστωθεί εάν συμβαίνει αυτό, αξιολογείται, μεταξύ άλλων, η φύση της συναλλαγής. Για τη διαπίστωση εάν εφαρμόζεται το κριτήριο ΦΟΑ, πρέπει να αξιολογούνται μόνο τα οφέλη και οι υποχρεώσεις που συνδέονται με την ιδιότητα του κράτους μέλους ως φορέα της αγοράς και όχι εκείνων που συνδέονται με την ιδιότητά του ως δημόσιας αρχής. Το ΓεΔΕΕ διευκρίνισε ότι, μόνο το γεγονός πως ένα κράτος αγοράζει αγαθά και υπηρεσίες που φαίνεται να προσφέρονται με όρους αγοράς, δεν αρκεί για να καθιστά τη συναλλαγή αυτήν κανονική εμπορική συναλλαγή που συνάπτεται υπό όρους τους οποίους θα είχε αποδεχθεί ένας ιδιώτης. Ορισμένες φορές πρέπει να αποδειχθεί αντικειμενικά αν υπήρχε πραγματική ανάγκη του κράτους να αγοράσει τα εν λόγω αγαθά και υπηρεσίες, όπως αναφέρει και η παράγραφος 82 της Ανακοίνωσης του 2016 για την έννοια της κρατικής ενίσχυσης. Σε περιπτώσεις εφαρμογής του κριτηρίου ΦΟΑ, εξεταστέο είναι αν το ίδιο μέτρο θα είχε ληφθεί υπό κανονικές συνθήκες αγοράς από έναν ιδιώτη επενδυτή, σε κατάσταση κατά το δυνατόν όμοια με εκείνη του κράτους.
Υπαγάγοντας τους παραπάνω νομολογιακούς κανόνες στην κρινόμενη υπόθεση, το ΓεΔΕΕ επεσήμανε ότι η Επιτροπή έκρινε πως κατά τη σύναψη των επίμαχων συμφωνιών, η APFTE επεδίωκε στόχο περιφερειακής πολιτικής, με αποτέλεσμα να ενεργεί αμιγώς ως δημόσια αρχή. Δεν μπορούσε να προσδοκά από τις επίμαχες συμφωνίες οικονομικά οφέλη ανάλογα με εκείνα που αναμένει ένας ιδιώτης επενδυτής, πέραν της ανάπτυξης του τουρισμού στην περιοχή. Διαπίστωσε, επίσης, ότι η αγορά υπηρεσιών μάρκετινγκ από την APFTE δεν κάλυπτε πραγματική ανάγκη, αλλά είχε στην πραγματικότητα ως μοναδικό στόχο την πριμοδότηση των πτήσεων της Ryanair από και προς το αεροδρόμιο του Montpellier. Για τον λόγο αυτόν, η Επιτροπή είχε κρίνει ως μη εφαρμοστέο το κριτήριο ΦΟΑ, ενώ σε κάθε περίπτωση το κόστος των εν λόγω συμβάσεων δεν αντιστοιχούσε σε τιμές αγοράς. Το ΓεΔΕΕ, ωστόσο, είχε διαφορετική άποψη. Έκρινε πως, μολονότι η εφαρμογή του κριτηρίου ΦΟΑ πρέπει να εξετάζεται ανεξάρτητα από στόχους δημόσιας πολιτικής, η επιδίωξη τέτοιων στόχων δεν αποκλείει τη δυνατότητα εφαρμογής του κριτηρίου. Ως προς την πραγματική ανάγκη του δημοσίου να αγοράσει υπηρεσίες μάρκετινγκ, πρέπει να εκτιμηθεί κατά πόσον ένας ιδιωτικός φορέας σε κατάσταση όσο το δυνατόν όμοια με εκείνη του δημοσίου θα είχε υιοθετήσει την ίδια συμπεριφορά υπό κανονικές συνθήκες αγοράς. Αυτό σημαίνει πως, αντίθετα με την κρίση της Επιτροπής, το κριτήριο ΦΟΑ έπρεπε, πράγματι, να εφαρμοστεί. Για τους λόγους αυτούς, καταλόγισε νομική πλάνη στην Επιτροπή, ως προς την κρίση της αυτή. Το ΓεΔΕΕ επεσήμανε, όμως, ότι η Επιτροπή είχε εξετάσει κατά πόσον η αγορά υπηρεσιών μάρκετινγκ από τις προσφεύγουσες ανταποκρινόταν σε πραγματική ανάγκη της APFTE, με πλήρη αιτιολογία, γεγονός που καθιστά απορριπτέους τους περί του αντιθέτου ισχυρισμούς των προσφευγουσών.
Στη συνέχεια, το ΓεΔΕΕ εξέτασε τον ισχυρισμό των προσφευγουσών ότι η Επιτροπή υπέπεσε σε πρόδηλη πλάνη εκτιμήσεως και σε νομική πλάνη, κρίνοντας ότι δεν υπήρχε πραγματική ανάγκη για την παροχή υπηρεσιών μάρκετινγκ και σημείωσε ότι η Επιτροπή χρησιμοποίησε μία σειρά από αιτιολογημένα στοιχεία για να καταλήξει στην απουσία της ανάγκης αυτής. Το ίδιο το ΓεΔΕΕ ανέλυσε διεξοδικά τις κρίσιμες συμβάσεις, ώστε να διαπιστώσει εάν υπήρχε πρόθεση της APFTE να διαφημίσει πραγματικά την περιοχή του Montpellier, καθώς και εάν το κέντρο βάρους τους εντοπιζόταν στα αεροπορικά δρομολόγια της Ryanair ή στις υπηρεσίες μάρκετινγκ της AMS. Το ΓεΔΕΕ επεσήμανε ότι η συμφωνία του 2010 και η πρόσκληση υποβολής προσφορών του 2013 περιείχαν πολύ συγκεκριμένους και λεπτομερείς όρους ως προς τα αεροπορικά δρομολόγια. Αντιθέτως, οι όροι για τις υπηρεσίες μάρκετινγκ υπήρξαν πολύ γενικοί, έως αόριστοι. Επιπλέον, οι όροι των προσκλήσεων υποβολής προτάσεων του 2013 και του 2017 ευνοούσαν την AMS έναντι άλλων εταιρειών παροχής υπηρεσιών μάρκετινγκ, εισάγοντας κριτήρια στα οποία η ίδια μπορούσε να ανταποκριθεί ευκολότερα. Οι επιμέρους συμβατικές υποχρεώσεις παροχής μάρκετινγκ, στην πραγματικότητα, ταυτίζονταν με τις αεροπορικές μεταφορές που εκτελούσε η Ryanair στο αεροδρόμιο του Montpellier, καθώς αφορούσαν κυρίως την καταχώρηση ενός υπερσυνδέσμου στην ιστοσελίδα της Ryanair που παρέπεμπε στην ιστοσελίδα της APFTE, μία υπηρεσία, δηλαδή, που μόνο η AMS θα μπορούσε να προσφέρει στην αγορά. Συνεπώς, η Επιτροπή ορθώς είχε διαπιστώσει ότι η APFTE επί της ουσίας αποσκοπούσε στην παροχή υπηρεσιών αποκλειστικά από την AMS. Το στοιχείο αυτό τεκμηριώνεται από το γεγονός ότι παρά την ύπαρξη των συμφωνιών μάρκετινγκ, η επιβατική κίνηση του αεροδρομίου του Montpellier και των επιβατών της Ryanair σε αυτό, μειωνόταν διαρκώς, αντί να αυξάνεται, από το 2012 και μετά. Άλλωστε, η APFTE δεν είχε ουδέποτε αξιολογήσει τον δυνητικό αντίκτυπο του προϋπολογισμού της, εξετάζοντας τη συνεργασία με άλλες ανάλογες εταιρείες, ούτε είχε αναλύσει το κόστος και τα οφέλη των συμφωνιών με τις προσφεύγουσες.
Ακολούθως, το ΓεΔΕΕ ασχολήθηκε με το κατά πόσον οι εξεταζόμενες συμφωνίες ήταν αιτιολογημένες από οικονομική άποψη. Συμφώνησε με την Επιτροπή ότι οι εκστρατείες μάρκετινγκ περιορίζονταν αποκλειστικά στην ιστοσελίδα και στους πελάτες της Ryanair, μολονότι οι τελευταίοι δεν αποτελούσαν το πιο ελκυστικό τμήμα της αγοράς από άποψη οικονομικών εσόδων, καθώς ο αριθμός τους ήταν ιδιαίτερα χαμηλός, ενώ το προφίλ τους δεν αντιστοιχούσε σε καταναλωτές που δαπανούν μεγάλα χρηματικά ποσά στην περιοχή. Η ίδια η εκστρατεία μάρκετινγκ ήταν απίθανο να προσελκύσει νέους τουρίστες, ιδίως από το εξωτερικό, αφ’ ης στιγμής η πλειονότητα των πελατών της Ryanair προέρχονταν από πτήσεις εσωτερικού. Ο τρόπος με τον οποίον οργανώθηκε όλη η εκστρατεία, κατέληγε, στην πραγματικότητα, να απευθύνεται σε πελάτες που είχαν ήδη επιλέξει να επισκεφθούν το αεροδρόμιο του Montpellier. Ακόμα και η μικρή μερίδα πελατών που προσέλκυσε η εκστρατεία ήταν, ούτως ή άλλως, δυνητικοί πελάτες της Ryanair, ακόμη και πριν τις συμφωνίες. Συνεπώς, και αφού ανέλυσε διεξοδικά επιμέρους όρους των συμφωνιών, το ΓεΔΕΕ συμφώνησε με την Επιτροπή ότι, ακόμα και εάν οι επίμαχες συμφωνίες είχαν ως αποτέλεσμα την ενθάρρυνση των τουριστών να αγοράσουν αεροπορικά εισιτήρια για το Montpellier, το αποτέλεσμα αυτό ωφέλησε πρωτίστως τη Ryanair.
Κατά το ΓεΔΕΕ και την Επιτροπή, αυτή η έλλειψη πραγματικής ανάγκης για τη σύναψη των συμφωνιών, ήταν επαρκής για να διαπιστωθεί η χορήγηση οικονομικού πλεονεκτήματος στις προσφεύγουσες. Το Γενικό Δικαστήριο, αφού επανέλαβε τους βασικούς νομολογιακούς κανόνες για τις τιμές αγοράς, διαπίστωσε ότι οι προσκλήσεις υποβολής προσφορών του 2013 και του 2017 δεν εξασφάλιζαν ότι θα προσφέρονταν οι υπηρεσίες μάρκετινγκ σε τιμές αγοράς, αλλά μάλλον περιείχαν όρους που ευνοούσαν την AMS, ενώ η συμφωνία του 2010 είχε συναφθεί χωρίς να προηγηθεί διαγωνισμός. Στο πλαίσιο αυτό, το ΓεΔΕΕ σημείωσε ότι μία οντότητα που επιθυμεί να αγοράσει μόνο υπηρεσίες μάρκετινγκ για την προώθηση μιας συγκεκριμένης περιοχής δεν θα είχε συμφέρον να συμπεριλάβει υποχρεώσεις που αφορούν την εκμετάλλευση των υπηρεσιών αερομεταφορών, ούτε θα είχε κανένα συμφέρον να συμπεριλάβει τέτοιες υποχρεώσεις στους διαγωνισμούς, δεδομένου ότι μία τέτοια συμπεριφορά, στην πραγματικότητα, περιορίζει τον αριθμό των επιχειρήσεων που είναι σε θέση να συμμετάσχουν στον διαγωνισμό. Κατόπιν τούτων, κατέληξε ότι η APFTE δεν είχε προσδιορίσει κανέναν ιδιαίτερο λόγο που να αιτιολογεί την επιλογή της να διαφημίσει τρεις γαλλικές περιφέρειες, των οποίων το μόνο κοινό στοιχείο ήταν ότι εξυπηρετούνταν από απευθείας πτήσεις της Ryanair από το αεροδρόμιο του Montpellier.
Οι προσφεύγουσες υποστήριξαν ότι, σε κάθε περίπτωση, όποιο οικονομικό πλεονέκτημα ελάμβαναν από τις συμφωνίες δεν ήταν επιλεκτικό. Το ΓεΔΕΕ, αφού επανέλαβε τις βασικές νομολογιακές αρχές περί επιλεκτικότητας, έκρινε ότι το σύνολο των επίμαχων συμφωνιών δεν αποτελούσαν καθεστώτα ενισχύσεων, αλλά ατομικά μέτρα, λόγω του τρόπου με τον οποίον καταρτίστηκαν (απουσία διαγωνισμού το 2010, ευνοϊκοί για την AMS διαγωνισμοί το 2013 και 2017). Τα ατομικά αυτά μέτρα δεν εφάρμοζαν δημόσιες ή άλλως προκαθορισμένες τιμές, με αποτέλεσμα το οικονομικό πλεονέκτημα που χορηγούνταν στις προσφεύγουσες να πρέπει να θεωρηθεί επιλεκτικό. Το ΓεΔΕΕ έδωσε έμφαση στο γεγονός ότι οι όροι των συμφωνιών είχαν συναποφασισθεί απευθείας από τα συμβαλλόμενα μέρη, ενώ από τα αποδεικτικά στοιχεία προέκυπτε εμφανώς η επιθυμία της APFTE να συνάψει τις συμφωνίες ειδικά με τις προσφεύγουσες.
Για το σύνολο των παραπάνω λόγων, το ΓεΔΕΕ απέρριψε τις προσφυγές.